판결요지
과태료부과처분은 항고소송의 대상인 행정처분이 아니므로 이 사건 소 중 과태료부과처분의 취소청구 부분은 부적법하므로 이를 각하하고, 원고들 사이의 요금납부에 관한 연대책임을 명시하지 않아 위법하다고 주장하나, 수도조례 제23조 제3항에 따라 성립하는 원고들의 연대책임에 관한 사항을 수도요금 부과고지서에 반드시 명시해야 하는 것은 아니라 할 것이므로 정당하고, 물이용부담금 징수처분은 법령상 근거가 없어 위법하다.
판례내용
【심급】
1심
【세목】
기타
【주문】
1. 이 사건 소 중 상수도과태료 및 하수도과태료부과처분의 취소청구 부분을 각하한다.2. 피고가 2010. 3. 26. 원고들에 대하여 한 물이용부담금 37,995,230원의 부과처분을 취소한다.3. 원고들의 나머지 청구를 모두 기각한다.4. 소송비용 중 90%는 원고들이, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【이유】
1. 처분의 경위
가. 원고 국제전자센터관리단(이하 ‘원고 관리단’이라 한다)은 서울 ○○○에 있는 집합건물인 국제전자센터(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 구분소유자들로 구성된 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률(이하 ‘집합건물법’이라 한다)상의 관리단이고, 나머지 원고들은 이 사건 건물 지하 1층의 구분소유자들 중 일부이다. 주식회사 국제스파휘트니스(이하 ‘소외 회사’라 한다)는 이 사건 건물 지하 1층의 구분소유자들로부터 이 사건 건물 지하 1층을 임차하여 찜질방을 갖춘 사우나(이하 ‘이 사건 사우나’라 한다)를 운영한 자이다.
나. 서울특별시상수도사업본부 소속 공무원인 ○○○는 소외 회사의 대표이사 ○○○, 관리부장 ○○○으로부터 매월 뇌물을 받기로 하고 2004. 6.경 계량기 조작 기술자로 하여금 이 사건 사우나의 유입 수도계량기를 떼어내고 그 자리에 검침바늘이 늦게 돌아가도록 조작된 계량기를 설치하게 하여 이 사건 사우나의 수도요금이 적게 나오게 해 주었다.
다. 피고는 2010. 3. 9.경 소외 회사가 위와 같이 부정한 수단으로 2004년 6월 납기분부터 2010년 2월 납기분까지 69개월간(이하 ‘부정급수기간’이라 한다) 수도요금 등의 징수를 면한 것을 발견하고 기존의 비정상적인 계량기(이하 ‘구 계량기’라 한다)를 새 계량기로 교체하였다. 피고는 구 계량기에 의하여 수돗물(상수도) 사용량이 계량되었던 부정급수기간 동안의 정상사용량과 사용료를 산출하기 위해 10일간 새 계량기로 계량한 사용량 합계 2,663㎥를 10일로 나누어 1일 평균사용량 266.3㎥를 산출하고 여기에 부정급수기간의 총 일수를 곱하여 정상사용량을 산출한 후 소외 회사가 기납부한 상수도요금에 상응한 사용량을 공제하여 상수도요금 등을 추징할 사용량으로 265,963㎥(이하 ‘이 사건 추징사용량’이라 한다)를 확정하였다.
라. 피고는 이 사건 사우나를 운영한 소외 회사와 더불어 이 사건 건물 지하 1층의 구분소유자들(이 사건 사우나를 위해 설치된 급수, 배수설비의 소유자로 봄) 및 이 사건 건물의 관리단(위 급수, 배수설비의 관리인으로 봄)에게도 이 사건 추징사용량에 대한 상수도요금, 하수도요금, 물이용부담금을 추징하고 사기 등 부정한 수단으로 사용료의 징수를 면한 행위에 대한 과태료를 부과하기로 하여 관계법령에 따라 각 해당 금액을 산출한 후, 소외 회사 및 원고들에게, 2010. 3. 26. 상수도사용료 114,364,090원, 하수도사용료 61,957,590원, 물이용부담금 37,995,230원을 부과고지하였고, 2010. 4. 8. 상수도과태료 571,820,450원, 하수도과태료 247,830,360원을 부과고지하였다(이하 원고들에 대한 위 각 부과처분 중 과태료부과처분을 제외한 나머지 부과처분을 항목별로 ‘이 사건 상수도사용료 징수처분’, ‘이 사건 하수도사용료 징수처분’, ‘이 사건 물이용부담금 징수처분’이라 한다).
[인정근거 : 다툼 없는 사실, 갑 1, 2, 5호증(각 가지번호 포함), 을 1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지]
2. 본안전 항변에 대한 판단
피고는, 과태료부과처분은 항고소송의 대상인 행정처분이 아니므로 이 사건 소 중 과태료부과처분의 취소청구 부분은 부적법하다고 주장한다.
살피건대, 서울특별시 수도조례(이하 ‘수도조례’라 한다) 제44조 제4항, 서울특별시 하수도사용조례(이하 ‘하수도조례’라 한다) 제42조는 과태료의 부과징수 및 이의신청 등에 관한 사항은 질서위반행위규제법에 따른다고 규정하고 있고, 한편, 질서위반행위규제법 제2조 제1호, 제5조, 제20조, 제21조, 제25조, 제36조에 의하면, 과태료처분에 불복이 있는 사람은 그 처분의 고지를 받은 날부터 60일 이내에 해당 행정청에 이의를 제기할 수 있고, 이와 같은 이의제기가 있으면 과태료부과처분은 효력을 상실하며, 해당 행정청은 이의가 제기되면 14일 이내에 이에 대한 의견 및 증빙서류를 첨부하여 관할 법원에 통보하여야 하고, 그 통보를 받은 관할 법원은 과태료 재판을 하도록 되어 있다. 그렇다면, 원고들이 그 취소를 구하는 과태료부과처분은 수도조례 제44조 제1항, 하수도조례 제40조에 따라 지방자치단체의 조례에서 정한 의무를 위반한 질서위반행위에 대하여 부과된 것으로서 그 과태료처분의 당부는 최종적으로 질서위반행위규제법이 정한 절차에 의하여만 판단되어야 한다. 따라서 이와 같은 과태료처분은 행정소송의 대상이 되는 것이라고 할 수 없으므로, 이 사건 소 중 과태료부과처분의 취소청구 부분은 부적법하다. 피고의 본안전 항변은 정당하다.
3. 이 사건 상수도사용료 및 하수도사용료 징수처분의 적법 여부
가. 관계법령
⑴ 수도법 제38조는 ‘일반수도사업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 수돗물의 요금, 급수설비에 관한 공사의 비용부담, 그 밖에 수돗물의 공급 조건에 관한 규정을 정하여 수돗물의 공급을 시작하기 전까지 인가관청의 승인을 받아야 하고, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 수도사업자가 지방자치단체이면 그 지방자치단체의 조례로 정한다’고 규정하고 있다. 위 규정의 위임에 따른 수도조례 제2조 제4호는 ‘수도사용자등이란 급수설비의 사용자소유자 또는 관리인 등을 말한다’고 규정하고 있고, 제5조는 ‘급수설비에 관한 권리의무는 해당 급수설비가 설치된 건물 또는 토지의 소유자에게 있다’고 규정하고 있으며, 제23조는 ‘수도사용자등으로부터 수도요금을 징수하고’(제1항), ‘수도사용자등은 수도요금 납부에 있어 연대책임을 진다’(제3항)고 규정하고 있다.
한편, 수도조례 제26조 제1항은 ‘시장은 2개월 주기로 계량기에 의하여 계량된 사용량에 따라 사용요금을 산정하되 징수결정은 1개월 단위로 한다. 다만 필요하다고 인정하는 경우에는 따로 정할 수 있다’고 규정하고 있고, 제4항은 ‘시장은 다음 각 호 어느 하나에 해당하는 경우에는 규칙에서 정하는 바에 따라 사용수량을 인정하여 산정할 수 있다. 1. 수도계량기에 이상이 있을 때 2. 사용수량을 알 수 없을 때 3. 인정계량이 불가피할 때’라고 규정하고 있으며, 제48조 제1항은 ‘이 조례에서 규정한 시장의 사무를 서울특별시상수도사업본부장(이하 "본부장"이라 한다)에게 위임한다’고 규정하고, 제2항은 ‘본부장은 시장으로부터 위임받은 사무를 별표 5에 따라 상수도연구원장, 수도사업소장에게 위임한다’고 규정하고 있다. 수도조례 제48조 제2항 관련 [별표 5]에서는 수도사업소장에게 위임하는 사무로 제23조에 따른 수도요금의 징수, 제26조에 따른 사용요금의 징수결정 등을 규정하고 있다.
서울특별시 수도조례 시행규칙(이하 ‘수도규칙’이라 한다) 제21조 제2항은 ‘계량기를 교체한 경우 전회 검침일부터 금회 검침일까지의 사용량 징수결정방법은 다음 각 호와 같다’고 규정하면서 그 제2호에서 ‘철거한 계량기가 비정상인 경우 : 새 계량기의 1일 사용량×사용일수(금회검침일－전회검침일). 다만, 새 계량기에 의한 사용일이 7일 미만이거나 이 방법에 의한 징수결정이 불합리하다고 인정되는 때에는 제1항에 따른다’고 규정하고 있다.
⑵ 하수도법 제65조 제1항은 ‘공공하수도관리청은 공공하수도를 점용 또는 사용하는 자로부터 점용료 또는 사용료를 징수할 수 있다. 이 경우 점용료 또는 사용료의 징수에 관하여는 대통령령이 정하는 기준에 따라 당해 지방자치단체의 조례로 정한다’고 규정하고 있다. 하수도조례 제2조 제1호는 ‘사용자란 공공하수도에 의하여 하수를 배출하는 자 또는 하수를 배출하는 시설이나 대지를 소유하거나 관리하는 자 등을 말한다’고 규정하고 있고, 제23조 제1항 본문은 ‘시장은 법 제65조에 따른 공공하수도 사용료를 법 제15조에 따라 사용 공고된 배수구역 또는 하수처리구역 내의 사용자로부터 그 배출하는 하수의 양과 업종에 따라 별표 2의 요율에 의하여 징수한다’고 규정하고 있다. 한편, 하수도조례 제24조는 ‘공공하수도 사용자가 상수도 사용자인 경우에는 상수도 급수량을 하수배출량으로 본다’고 규정하고 있고, 제27조 제1항은 ‘공공하수도의 사용료는 수도요금과 납기를 같이하며, 수도요금 납부고지서에 함께 고지하여 징수한다’고 규정하고 있으며, 제39조 제2항은 ‘다음 각 호의 사무는 관할 수도사업소장에게 위임한다’고 규정하면서 제1호에서 ‘제23조 및 제27조에 따른 사용료 중 1994년 11월 이후에 사용한 공공하수도 사용료 부과징수‘, 제2호에서 ’제24조에 따른 하수배출량의 인정‘을 들고 있다.
나. 원고들의 상수도 및 하수도요금 납부의무에 관한 판단앞에서 인정한 사실에 위 관계규정들을 종합하여 다음과 같이 판단한다.
⑴ 이 사건 사우나의 영업을 위해 설치된 급수설비에 관한 권리의무는 위 급수설비가 설치된 이 사건 건물 지하 1층의 구분소유자들에게 있으므로 구분소유자들인 원고 주식회사 하나은행, ○○○은 위 급수설비의 소유자라 할 것이고, 원고 관리단은 이 사건 건물의 관리주체이므로 이 사건 건물에 설치된 위 급수설비의 관리인이라고 봄이 상당하다. 따라서 수도조례 제2조 제4호에 정한 ‘수도사용자등’에 해당하는 원고들은 수도조례 제23조 제3항에 따라 위 급수설비의 사용자인 소외 회사와 연대하여 이 사건 추징사용량에 대한 수도요금을 납부할 의무가 있다.
⑵ 이 사건 사우나가 위치한 이 사건 건물 지하 1층의 구분소유자들인 원고 주식회사 하나은행, ○○○은 하수를 배출하는 시설의 소유자이고, 이 사건 건물의 관리주체인 원고 관리단은 하수를 배출하는 시설을 관리하는 자이므로 하수도조례 제2조 제1호에서 정한 ‘사용자’로서 이 사건 추징사용량에 대한 하수도사용료를 납부할 의무가 있다(피고는 하수도조례 제2조 제1호의 사용자에 해당하는 공공하수도에 의하여 하수를 배출하는 소외 회사와 하수를 배출하는 시설을 소유하거나 관리하는 원고들 모두에게 또는 그 일부에게 이 사건 하수도사용료를 부과고지할 수 있고 누구로부터든 하수도사용료 전액을 납부받음으로써 만족을 얻게 된다 할 것이다).
⑶ 나아가 이 사건 사우나에 구 계량기가 설치되어 있던 부정급수기간 동안 이 사건 사우나에서 실제로 사용된 수돗물의 수량을 구 계량기의 지침을 통해 알 수 없으므로, 부정급수기간 동안 구 계량기에 의하여 계량되었던 수도사용량은 교체된 새 계량기로 7일 이상 계량하여 평균한 1일 사용량에 사용일수(금회검침일-전회검침일)를 곱하는 방식으로 조정되어야 한다(다만, 구 계량기는 설치 당시부터 비정상이었기 때문에 구 계량기의 설치시부터 새 계량기의 검침일까지 사이의 사용일수를 위 1일 사용량에 곱하는 것이 상당하다). 따라서, 피고가 수도조례 제26조 제4항의 위임을 받은 수도규칙 제21조 제2항 제2호에 따라 위와 같은 방식으로 부정급수기간 동안의 정상사용량을 산정한 후 과소납부한 수도요금을 부과한 것은 적법하다고 보아야 한다. 한편, 원고들은 공공하수도 사용자가 상수도 사용자인 경우에 해당하므로, 피고가 부정급수기간 동안의 정상사용량(상수도 급수량)을 그대로 하수배출량으로 인정하고 과소납부한 하수도사용료를 부과한 것은 하수도법과 하수도조례에 따른 것으로서 적법하다 할 것이다.
다. 원고들의 주장에 관한 판단
⑴ 원고들은 수도사용자등의 수도요금 납부에 관한 연대책임을 규정한 수도조례 제2조 제4호, 제23조 제3항 등은 모법인 수도법의 위임이 없어 무효라고 주장한다.
수도사용자의 범위를 급수설비의 사용자, 소유자 또는 관리인으로 규정하면서 그들이 수도요금 납부에 있어 연대책임을 진다는 수도조례 제2조 제4호, 제23조 제3항의 규정은 모두 수도법 제38조 제1항 본문에 정한 '그 밖에 수돗물의 공급 조건에 관한 규정'에 포함된다고 봄이 상당하고( 대법원 1996. 7. 9. 선고 94다31112 판결의 취지 참조), 수도법 제38조 제1항 단서는 수도사업자가 지방자치단체인 경우 '그 밖에 수돗물의 공급 조건에 관한 규정' 등을 조례로 정하도록 규정하고 있으므로, 수도조례 제2조 제4호, 제23조 제3항 등이 모법인 수도법의 위임 없이 제정되어 무효라는 원고들의 주장은 이유 없다(원고들은 또한 위 수도조례 조항들은 제3자의 행위로 인하여 불이익한 처우를 받지 않는다는 헌법규정을 정면으로 위반하고 있다고 주장하나, 위와 같은 헌법규정은 존재하지 않으므로 따로 판단하지 않는다).
⑵ 원고들은, 임차인인 소외 회사가 이 사건 사우나에 급수, 배수설비를 설치하여 이를 소유관리해 왔고 임대차기간이 종료되면 위 설비들을 철거하여 원상회복해야 하는 의무를 부담하고 있으므로, 위 급수설비의 사용자, 소유자 또는 관리인이 아니라고 주장한다.
수도조례 제23조 제3항이 급수설비의 사용자 외에 급수설비의 소유자, 관리인에게도 요금납부의 연대책임을 지우는 취지는, 현실적으로 고층건물, 상업용건물, 임대주택 등과 같이 상수도를 실제로 사용하는 자와 건물의 소유자, 관리인 등이 다른 경우가 많은데 이와 같은 경우 실제 사용자만이 납부의무를 지게 한다면 수도사업자로서는 일일이 실제 사용자를 파악하여야 할 수밖에 없는바, 이는 상당히 어려울 뿐만 아니라 가능하더라도 많은 비용이 소요되기 때문에 지방재정의 수입이 감소될 것이 명확하고 지방재정의 확충을 위해서라도 사용자 이외에 급수설비의 소유자, 관리인을 연대납부의무자로 규정할 행정상 합리적인 필요성이 있으며, 이러한 소유자, 관리인 등은 언제라도 실제의 사용자에 대신하여 수도를 사용할 가능성이 많아 실제 사용자에 준하는 지위에 있으므로 사용자로 보아도 무방하다는 점에 있다 할 것이고(뿐만 아니라 소유자, 관리자는 실제 사용자와의 계약을 통해 구상하기도 용이하다), 위와 같은 취지를 관철하기 위해 수도조례 제5조는 급수설비에 관한 권리의무를 해당 급수설비가 설치된 건물 또는 토지의 소유자에게 귀속시킨 것이라고 볼 것이다. 따라서 급수설비의 소유자 또는 관리인에 해당하는 원고들이 소외 회사와 사이의 내부관계를 들어 수도요금 납부에 관한 연대책임을 부정할 수는 없다 할 것이다. 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다(한편, 원고 관리단 규약 제17조는 원고 관리단의 승인 없이 급, 배수 시설을 설치할 수 없다고 규정하고 있는 것으로 보인다. 원고 관리단은 위 규정에 따라 소외 회사가 이 사건 사우나에 급수, 배수설비를 설치하는 것을 승인하였을 것이므로 이러한 점에서도 원고 관리단이 위 급수, 배수설비의 관리인이라 볼 것이고 급수, 배수설비를 설치하고 영업하였다고 하여 소외 회사를 급수, 배수설비의 관리인으로 볼 수는 없다)
⑶ 원고들은, 원고 관리단은 이 사건 건물의 구분소유자들 전부로 구성된 단체로 각 구분소유자들을 대리하거나 대표하는 지위에 있는데 피고가 이 사건 건물 지하 1층의 구분소유자들 외에 원고 관리단에게도 수도요금 납부에 관한 연대책임을 지우는 것은 이중부과로서 위법하다고 주장한다.
원고 관리단은 집합건물법 제23조 제1항에 따라 구분소유자 전원을 구성원으로 하여 건물과 그 대지 및 부속시설의 관리에 관한 사업의 시행을 목적으로 당연 설립되어 자체적으로 규약을 설정하고 건물과 그 대지 및 부속시설을 관리하는 관리주체인바, 원고 관리단의 구성원인 이 사건 건물 지하 1층의 구분소유자들과 독립하여 존재하는 급수설비의 관리인인 원고 관리단에게 수도요금 납부에 관한 연대책임을 지운다고 하여 동일한 수도요금을 중복하여 부과하는 것은 아니라 할 것이므로, 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
⑷ 원고들은, 피고가 원고들에게 이 사건 상수도사용료 징수처분을 하면서 소외 회사와 원고들 사이의 요금납부에 관한 연대책임을 명시하지 않아 위법하다고 주장하나, 수도조례 제23조 제3항에 따라 성립하는 원고들의 연대책임에 관한 사항을 수도요금 부과고지서에 반드시 명시해야 하는 것은 아니라 할 것이므로, 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
⑸ 원고들은, 구분소유자의 전유부분의 면적비율별로 분할하여 수도요금을 부과하지 않은 것은 위법하다고 주장하며 집합건물법 제27조를 들고 있으나, 집합건물법 제27조 제1항은 관리단이 그의 재산으로 관리단의 채무를 전부 변제할 수 없는 경우에 구분소유자가 전유부분의 면적비율에 따라 관리단의 채무를 변제할 책임이 있다는 규정에 불과하므로, 피고가 전유부분의 면적비율별로 분할하여 구분소유자들에게 수도요금을 부과하지 않은 것이 위법하다고 할 수 없다(이 사건 건물 지하 1층의 구분소유자들 사이에 전유부분의 면적비율 등을 기준으로 실제로 부담할 수도요금을 정하는 것은 내부적인 문제일 뿐이다). 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
⑹ 원고들은, 수도조례 제23조 제3항은 급수설비의 적법한 사용을 전제로 한 규정이므로 이 사건과 같이 소외 회사가 비정상적인 구 계량기를 설치하여 수돗물을 부정사용한 경우에 위 규정을 적용할 수 없고, 위 규정이 적용된다 하더라도 소외 회사 외에 원고들에게 수도요금을 부과하는 것은 이중부과로서 위법하다고 주장한다.그러나 피고가 소외 회사 및 원고들에게 이 사건 상수도사용료 징수처분을 통해 징수하려는 금액은 어쨌든 이 사건 사우나에 설치된 급수설비를 통해 공급된 수돗물의 사용대가인 수도요금인 점, 수도사용자등인 원고들은 ‘수도요금’ 납부에 있어 연대책임이 있는 점, 수도조례 제23조 제3항 등 관계법령에서 급수설비의 적법한 사용을 전제로 한 수도요금에 한해 수도사용자등에게 연대책임을 지우고 있지 않은 점 등을 종합해 보면, 소외 회사가 부정한 수단으로 수도사용료(수도요금)의 징수를 면하였다고 하여 원고들이 그로 인하여 징수될 수도요금 납부에 관한 연대책임이 없다고 할 수 없고, 원고들의 수도요금 납부의무가 성립하는 이상 이중부과의 문제가 발생할 여지는 없다. 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다(수도조례 제26조 제4항, 수도규칙 제21조의 규정은 부정한 방법으로 수돗물을 사용하여 사용량을 알 수 없는 경우에 인정 사용량을 기준으로 수도요금을 징수결정할 수 있는 근거조항이고, 이와 같이 산정된 수도요금에 대해서도 수도사용자등은 그 납부에 관한 연대책임을 진다고 할 것이다).
⑺ 원고들은, 피고가 부정급수기간 동안에 소외 회사가 사용한 수돗물의 용량을 산정(인정계량)함에 있어, 수도규칙 제21조 제1항 제2호 또는 제3호에 따라 비정상사용량을 제외한 직전 4개월의 평균사용량 또는 전년도인 2003년도의 사용량을 기준으로 산정하거나 수도규칙 제21조 제5항 제2호에 따라 구경 50mm의 인입급수관 출수량에 목욕탕업 1일 급수시간인 7시간을 곱하여 산출된 양으로 산정하지 않은 잘못이 있다고 주장한다.수도규칙 제21조 제1항은 ‘계량기의 고장으로 계량된 양이 정상사용량이 아니라고 인정되는 경우에는 다음 각 호에 따라 징수결정한다’고 규정하면서, 제2호에서 ‘전회 검침량이 정상사용량이 아닌 경우에는 비정상사용량을 제외한 직전 4개월의 평균사용량으로 한다’고 규정하고, 제3호에서 ‘월별계절별 사용량의 변동이 커 제1호 및 제2호의 방법에 의해 징수결정하는 것이 불합리하다고 인정되는 때에는 전년도 사용량, 인근 유사급수처 사용량 등을 감안하여 징수결정할 수 있다’고 규정하고 있다. 또한, 수도규칙 제21조 제5항은 ‘계량기를 설치하지 않고 수돗물을 사용한 경우 사용량 징수결정 방법은 다음 각 호와 같다’고 규정하면서, 제2호에서 ‘별표 3의 인입급수관 구경별 출수량에 별표 6의 업태별 1일 급수시간을 곱하여 산출된 양으로 하되 1세제곱미터 미만은 버린다’고 규정하고 있다. 을 1호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 서울특별시(또는 그 위임을 받은 피고)는 2004. 3. 24. 소외 회사와 체결한 급수계약에 따라 이 사건 사우나에 급수설비공사를 하고 정상 계량기를 설치한 사실, 2004년 6월 납기가 이 사건 사우나에서 사용한 수돗물에 관한 수도요금의 최초 납기였던 사실, 이 사건 사우나는 찜질방을 갖춘 대형업소로서 24시간 영업을 한 사실을 인정할 수 있는바, 이 사건 사우나를 운영한 소외 회사는 처음부터 비정상적인 계량기를 사용하였기 때문에 이전의 정상 사용량을 알 수 없고 1일 7시간 이상 수돗물이 공급되고 수돗물의 사용량도 월별계절별로 변동이 크지 않았을 것으로 보이므로, 원고들이 주장하는 위 수도규칙 조항들을 적용할 수는 없다 할 것이다. 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
라. 소결
피고의 이 사건 상수도사용료 및 하수도사용료 징수처분은 적법하다.
4. 이 사건 물이용부담금 징수처분의 적법 여부
원고들은 이 사건 물이용부담금의 납부의무가 없다는 취지로 주장하므로, 원고들에 대한 이 사건 물이용부담금 징수처분이 법령상 근거가 있는지에 관하여 본다.
한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 제19조 제1항 본문은 ‘수도사업자는 주민지원사업과 수질개선사업 등의 재원을 조성하기 위하여 대통령령으로 정하는 공공수역으로부터 취수된 원수를 직접 또는 정수하여 공급받는 최종 수요자에게 물사용량에 비례한 부담금(이하 "물이용부담금"이라 한다)을 대통령령으로 정하는 바에 따라 부과징수하여, 제20조에 따른 한강수계관리기금에 납입하여야 한다’고 규정하고 있고, 같은 조 제5항은 ‘물이용부담금의 산정 방법, 부과징수 방법, 납입 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다’고 규정하고 있다. 그 위임을 받은 한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 시행령 제24조 제1항은 ‘ 법 제19조 제1항에 따른 최종 수요자의 물사용량은 수도요금의 부과ㆍ징수 기준인 물사용량으로 한다’고 규정하고 있고, 제25조 제3항 본문은 ‘최종 수요자에 대한 물이용부담금의 구체적인 부과ㆍ징수 방법과 징수 절차 등에 관하여는 이 영에서 정한 것 외에는 해당 지방자치단체의 조례로 정한 수도요금 징수의 예에 따른다’고 규정하고 있다.
앞에서 인정한 사실과 위 규정들을 종합해 보면, 소외 회사가 이 사건 건물의 기존 급수설비와는 구별되는 별도의 급수설비, 계량기 등을 새로 설치하고 이 사건 건물의 다른 부분과는 별도로 수돗물을 개별적독점적으로 공급받아 이 사건 사우나의 영업에 사용한 점에 비추어, 이 사건에서 물이용부담금의 납부의무가 있는 ‘최종 수요자’는 소외 회사라고 봄이 상당하고(관계법령상 ‘최종 수요자’에 대한 정의 규정이 없고 소유자 또는 관리인에게 물이용부담금 납부에 관한 연대책임을 지우는 규정도 없다), 따라서 원고들에 대하여 한 이 사건 물이용부담금 징수처분은 법령상 근거가 없어 위법하다.
한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 시행령 제25조 제3항 본문은 ‘최종 수요자에 대한 물이용부담금의 구체적인 부과ㆍ징수 방법과 징수 절차 등에 관하여는 이 영에서 정한 것 외에는 해당 지방자치단체의 조례로 정한 수도요금 징수의 예에 따른다’고 규정하고 있고, 수도조례 제23조는 ‘수도요금의 징수’라는 제목으로 그 제3항에서 수도사용자등의 요금납부에 관한 연대책임을 규정하고 있으나, 위 시행령 제25조 제3항 본문은 물이용부담금 납부의무자를 ‘최종 수요자’로 전제한 후, 그에 대한 물이용부담금의 부과징수 ‘방법’과 징수 ‘절차’ 등에 한하여 수도조례의 관련 규정들을 준용하도록 한 것으로 해석되므로(즉, 위 시행령 제25조 제3항 본문은 물이용부담금 납부의무자에 관한 위임조항이 아니다) 수도조례 제23조 제3항에 근거하여 물이용부담금 납부의무자의 범위를 수도사용자등으로 확장할 수는 없다 할 것이다.
4. 결론
이 사건 소 중 과태료부과처분의 취소청구 부분은 부적법하므로 이를 각하하고, 이 사건 물이용부담금 징수처분의 취소청구는 이유 있어 이를 인용하며, 나머지 청구는 이유 없어 이를 모두 기각한다.
1심
【세목】
기타
【주문】
1. 이 사건 소 중 상수도과태료 및 하수도과태료부과처분의 취소청구 부분을 각하한다.2. 피고가 2010. 3. 26. 원고들에 대하여 한 물이용부담금 37,995,230원의 부과처분을 취소한다.3. 원고들의 나머지 청구를 모두 기각한다.4. 소송비용 중 90%는 원고들이, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【이유】
1. 처분의 경위
가. 원고 국제전자센터관리단(이하 ‘원고 관리단’이라 한다)은 서울 ○○○에 있는 집합건물인 국제전자센터(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 구분소유자들로 구성된 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률(이하 ‘집합건물법’이라 한다)상의 관리단이고, 나머지 원고들은 이 사건 건물 지하 1층의 구분소유자들 중 일부이다. 주식회사 국제스파휘트니스(이하 ‘소외 회사’라 한다)는 이 사건 건물 지하 1층의 구분소유자들로부터 이 사건 건물 지하 1층을 임차하여 찜질방을 갖춘 사우나(이하 ‘이 사건 사우나’라 한다)를 운영한 자이다.
나. 서울특별시상수도사업본부 소속 공무원인 ○○○는 소외 회사의 대표이사 ○○○, 관리부장 ○○○으로부터 매월 뇌물을 받기로 하고 2004. 6.경 계량기 조작 기술자로 하여금 이 사건 사우나의 유입 수도계량기를 떼어내고 그 자리에 검침바늘이 늦게 돌아가도록 조작된 계량기를 설치하게 하여 이 사건 사우나의 수도요금이 적게 나오게 해 주었다.
다. 피고는 2010. 3. 9.경 소외 회사가 위와 같이 부정한 수단으로 2004년 6월 납기분부터 2010년 2월 납기분까지 69개월간(이하 ‘부정급수기간’이라 한다) 수도요금 등의 징수를 면한 것을 발견하고 기존의 비정상적인 계량기(이하 ‘구 계량기’라 한다)를 새 계량기로 교체하였다. 피고는 구 계량기에 의하여 수돗물(상수도) 사용량이 계량되었던 부정급수기간 동안의 정상사용량과 사용료를 산출하기 위해 10일간 새 계량기로 계량한 사용량 합계 2,663㎥를 10일로 나누어 1일 평균사용량 266.3㎥를 산출하고 여기에 부정급수기간의 총 일수를 곱하여 정상사용량을 산출한 후 소외 회사가 기납부한 상수도요금에 상응한 사용량을 공제하여 상수도요금 등을 추징할 사용량으로 265,963㎥(이하 ‘이 사건 추징사용량’이라 한다)를 확정하였다.
라. 피고는 이 사건 사우나를 운영한 소외 회사와 더불어 이 사건 건물 지하 1층의 구분소유자들(이 사건 사우나를 위해 설치된 급수, 배수설비의 소유자로 봄) 및 이 사건 건물의 관리단(위 급수, 배수설비의 관리인으로 봄)에게도 이 사건 추징사용량에 대한 상수도요금, 하수도요금, 물이용부담금을 추징하고 사기 등 부정한 수단으로 사용료의 징수를 면한 행위에 대한 과태료를 부과하기로 하여 관계법령에 따라 각 해당 금액을 산출한 후, 소외 회사 및 원고들에게, 2010. 3. 26. 상수도사용료 114,364,090원, 하수도사용료 61,957,590원, 물이용부담금 37,995,230원을 부과고지하였고, 2010. 4. 8. 상수도과태료 571,820,450원, 하수도과태료 247,830,360원을 부과고지하였다(이하 원고들에 대한 위 각 부과처분 중 과태료부과처분을 제외한 나머지 부과처분을 항목별로 ‘이 사건 상수도사용료 징수처분’, ‘이 사건 하수도사용료 징수처분’, ‘이 사건 물이용부담금 징수처분’이라 한다).
[인정근거 : 다툼 없는 사실, 갑 1, 2, 5호증(각 가지번호 포함), 을 1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지]
2. 본안전 항변에 대한 판단
피고는, 과태료부과처분은 항고소송의 대상인 행정처분이 아니므로 이 사건 소 중 과태료부과처분의 취소청구 부분은 부적법하다고 주장한다.
살피건대, 서울특별시 수도조례(이하 ‘수도조례’라 한다) 제44조 제4항, 서울특별시 하수도사용조례(이하 ‘하수도조례’라 한다) 제42조는 과태료의 부과징수 및 이의신청 등에 관한 사항은 질서위반행위규제법에 따른다고 규정하고 있고, 한편, 질서위반행위규제법 제2조 제1호, 제5조, 제20조, 제21조, 제25조, 제36조에 의하면, 과태료처분에 불복이 있는 사람은 그 처분의 고지를 받은 날부터 60일 이내에 해당 행정청에 이의를 제기할 수 있고, 이와 같은 이의제기가 있으면 과태료부과처분은 효력을 상실하며, 해당 행정청은 이의가 제기되면 14일 이내에 이에 대한 의견 및 증빙서류를 첨부하여 관할 법원에 통보하여야 하고, 그 통보를 받은 관할 법원은 과태료 재판을 하도록 되어 있다. 그렇다면, 원고들이 그 취소를 구하는 과태료부과처분은 수도조례 제44조 제1항, 하수도조례 제40조에 따라 지방자치단체의 조례에서 정한 의무를 위반한 질서위반행위에 대하여 부과된 것으로서 그 과태료처분의 당부는 최종적으로 질서위반행위규제법이 정한 절차에 의하여만 판단되어야 한다. 따라서 이와 같은 과태료처분은 행정소송의 대상이 되는 것이라고 할 수 없으므로, 이 사건 소 중 과태료부과처분의 취소청구 부분은 부적법하다. 피고의 본안전 항변은 정당하다.
3. 이 사건 상수도사용료 및 하수도사용료 징수처분의 적법 여부
가. 관계법령
⑴ 수도법 제38조는 ‘일반수도사업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 수돗물의 요금, 급수설비에 관한 공사의 비용부담, 그 밖에 수돗물의 공급 조건에 관한 규정을 정하여 수돗물의 공급을 시작하기 전까지 인가관청의 승인을 받아야 하고, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 수도사업자가 지방자치단체이면 그 지방자치단체의 조례로 정한다’고 규정하고 있다. 위 규정의 위임에 따른 수도조례 제2조 제4호는 ‘수도사용자등이란 급수설비의 사용자소유자 또는 관리인 등을 말한다’고 규정하고 있고, 제5조는 ‘급수설비에 관한 권리의무는 해당 급수설비가 설치된 건물 또는 토지의 소유자에게 있다’고 규정하고 있으며, 제23조는 ‘수도사용자등으로부터 수도요금을 징수하고’(제1항), ‘수도사용자등은 수도요금 납부에 있어 연대책임을 진다’(제3항)고 규정하고 있다.
한편, 수도조례 제26조 제1항은 ‘시장은 2개월 주기로 계량기에 의하여 계량된 사용량에 따라 사용요금을 산정하되 징수결정은 1개월 단위로 한다. 다만 필요하다고 인정하는 경우에는 따로 정할 수 있다’고 규정하고 있고, 제4항은 ‘시장은 다음 각 호 어느 하나에 해당하는 경우에는 규칙에서 정하는 바에 따라 사용수량을 인정하여 산정할 수 있다. 1. 수도계량기에 이상이 있을 때 2. 사용수량을 알 수 없을 때 3. 인정계량이 불가피할 때’라고 규정하고 있으며, 제48조 제1항은 ‘이 조례에서 규정한 시장의 사무를 서울특별시상수도사업본부장(이하 "본부장"이라 한다)에게 위임한다’고 규정하고, 제2항은 ‘본부장은 시장으로부터 위임받은 사무를 별표 5에 따라 상수도연구원장, 수도사업소장에게 위임한다’고 규정하고 있다. 수도조례 제48조 제2항 관련 [별표 5]에서는 수도사업소장에게 위임하는 사무로 제23조에 따른 수도요금의 징수, 제26조에 따른 사용요금의 징수결정 등을 규정하고 있다.
서울특별시 수도조례 시행규칙(이하 ‘수도규칙’이라 한다) 제21조 제2항은 ‘계량기를 교체한 경우 전회 검침일부터 금회 검침일까지의 사용량 징수결정방법은 다음 각 호와 같다’고 규정하면서 그 제2호에서 ‘철거한 계량기가 비정상인 경우 : 새 계량기의 1일 사용량×사용일수(금회검침일－전회검침일). 다만, 새 계량기에 의한 사용일이 7일 미만이거나 이 방법에 의한 징수결정이 불합리하다고 인정되는 때에는 제1항에 따른다’고 규정하고 있다.
⑵ 하수도법 제65조 제1항은 ‘공공하수도관리청은 공공하수도를 점용 또는 사용하는 자로부터 점용료 또는 사용료를 징수할 수 있다. 이 경우 점용료 또는 사용료의 징수에 관하여는 대통령령이 정하는 기준에 따라 당해 지방자치단체의 조례로 정한다’고 규정하고 있다. 하수도조례 제2조 제1호는 ‘사용자란 공공하수도에 의하여 하수를 배출하는 자 또는 하수를 배출하는 시설이나 대지를 소유하거나 관리하는 자 등을 말한다’고 규정하고 있고, 제23조 제1항 본문은 ‘시장은 법 제65조에 따른 공공하수도 사용료를 법 제15조에 따라 사용 공고된 배수구역 또는 하수처리구역 내의 사용자로부터 그 배출하는 하수의 양과 업종에 따라 별표 2의 요율에 의하여 징수한다’고 규정하고 있다. 한편, 하수도조례 제24조는 ‘공공하수도 사용자가 상수도 사용자인 경우에는 상수도 급수량을 하수배출량으로 본다’고 규정하고 있고, 제27조 제1항은 ‘공공하수도의 사용료는 수도요금과 납기를 같이하며, 수도요금 납부고지서에 함께 고지하여 징수한다’고 규정하고 있으며, 제39조 제2항은 ‘다음 각 호의 사무는 관할 수도사업소장에게 위임한다’고 규정하면서 제1호에서 ‘제23조 및 제27조에 따른 사용료 중 1994년 11월 이후에 사용한 공공하수도 사용료 부과징수‘, 제2호에서 ’제24조에 따른 하수배출량의 인정‘을 들고 있다.
나. 원고들의 상수도 및 하수도요금 납부의무에 관한 판단앞에서 인정한 사실에 위 관계규정들을 종합하여 다음과 같이 판단한다.
⑴ 이 사건 사우나의 영업을 위해 설치된 급수설비에 관한 권리의무는 위 급수설비가 설치된 이 사건 건물 지하 1층의 구분소유자들에게 있으므로 구분소유자들인 원고 주식회사 하나은행, ○○○은 위 급수설비의 소유자라 할 것이고, 원고 관리단은 이 사건 건물의 관리주체이므로 이 사건 건물에 설치된 위 급수설비의 관리인이라고 봄이 상당하다. 따라서 수도조례 제2조 제4호에 정한 ‘수도사용자등’에 해당하는 원고들은 수도조례 제23조 제3항에 따라 위 급수설비의 사용자인 소외 회사와 연대하여 이 사건 추징사용량에 대한 수도요금을 납부할 의무가 있다.
⑵ 이 사건 사우나가 위치한 이 사건 건물 지하 1층의 구분소유자들인 원고 주식회사 하나은행, ○○○은 하수를 배출하는 시설의 소유자이고, 이 사건 건물의 관리주체인 원고 관리단은 하수를 배출하는 시설을 관리하는 자이므로 하수도조례 제2조 제1호에서 정한 ‘사용자’로서 이 사건 추징사용량에 대한 하수도사용료를 납부할 의무가 있다(피고는 하수도조례 제2조 제1호의 사용자에 해당하는 공공하수도에 의하여 하수를 배출하는 소외 회사와 하수를 배출하는 시설을 소유하거나 관리하는 원고들 모두에게 또는 그 일부에게 이 사건 하수도사용료를 부과고지할 수 있고 누구로부터든 하수도사용료 전액을 납부받음으로써 만족을 얻게 된다 할 것이다).
⑶ 나아가 이 사건 사우나에 구 계량기가 설치되어 있던 부정급수기간 동안 이 사건 사우나에서 실제로 사용된 수돗물의 수량을 구 계량기의 지침을 통해 알 수 없으므로, 부정급수기간 동안 구 계량기에 의하여 계량되었던 수도사용량은 교체된 새 계량기로 7일 이상 계량하여 평균한 1일 사용량에 사용일수(금회검침일-전회검침일)를 곱하는 방식으로 조정되어야 한다(다만, 구 계량기는 설치 당시부터 비정상이었기 때문에 구 계량기의 설치시부터 새 계량기의 검침일까지 사이의 사용일수를 위 1일 사용량에 곱하는 것이 상당하다). 따라서, 피고가 수도조례 제26조 제4항의 위임을 받은 수도규칙 제21조 제2항 제2호에 따라 위와 같은 방식으로 부정급수기간 동안의 정상사용량을 산정한 후 과소납부한 수도요금을 부과한 것은 적법하다고 보아야 한다. 한편, 원고들은 공공하수도 사용자가 상수도 사용자인 경우에 해당하므로, 피고가 부정급수기간 동안의 정상사용량(상수도 급수량)을 그대로 하수배출량으로 인정하고 과소납부한 하수도사용료를 부과한 것은 하수도법과 하수도조례에 따른 것으로서 적법하다 할 것이다.
다. 원고들의 주장에 관한 판단
⑴ 원고들은 수도사용자등의 수도요금 납부에 관한 연대책임을 규정한 수도조례 제2조 제4호, 제23조 제3항 등은 모법인 수도법의 위임이 없어 무효라고 주장한다.
수도사용자의 범위를 급수설비의 사용자, 소유자 또는 관리인으로 규정하면서 그들이 수도요금 납부에 있어 연대책임을 진다는 수도조례 제2조 제4호, 제23조 제3항의 규정은 모두 수도법 제38조 제1항 본문에 정한 '그 밖에 수돗물의 공급 조건에 관한 규정'에 포함된다고 봄이 상당하고( 대법원 1996. 7. 9. 선고 94다31112 판결의 취지 참조), 수도법 제38조 제1항 단서는 수도사업자가 지방자치단체인 경우 '그 밖에 수돗물의 공급 조건에 관한 규정' 등을 조례로 정하도록 규정하고 있으므로, 수도조례 제2조 제4호, 제23조 제3항 등이 모법인 수도법의 위임 없이 제정되어 무효라는 원고들의 주장은 이유 없다(원고들은 또한 위 수도조례 조항들은 제3자의 행위로 인하여 불이익한 처우를 받지 않는다는 헌법규정을 정면으로 위반하고 있다고 주장하나, 위와 같은 헌법규정은 존재하지 않으므로 따로 판단하지 않는다).
⑵ 원고들은, 임차인인 소외 회사가 이 사건 사우나에 급수, 배수설비를 설치하여 이를 소유관리해 왔고 임대차기간이 종료되면 위 설비들을 철거하여 원상회복해야 하는 의무를 부담하고 있으므로, 위 급수설비의 사용자, 소유자 또는 관리인이 아니라고 주장한다.
수도조례 제23조 제3항이 급수설비의 사용자 외에 급수설비의 소유자, 관리인에게도 요금납부의 연대책임을 지우는 취지는, 현실적으로 고층건물, 상업용건물, 임대주택 등과 같이 상수도를 실제로 사용하는 자와 건물의 소유자, 관리인 등이 다른 경우가 많은데 이와 같은 경우 실제 사용자만이 납부의무를 지게 한다면 수도사업자로서는 일일이 실제 사용자를 파악하여야 할 수밖에 없는바, 이는 상당히 어려울 뿐만 아니라 가능하더라도 많은 비용이 소요되기 때문에 지방재정의 수입이 감소될 것이 명확하고 지방재정의 확충을 위해서라도 사용자 이외에 급수설비의 소유자, 관리인을 연대납부의무자로 규정할 행정상 합리적인 필요성이 있으며, 이러한 소유자, 관리인 등은 언제라도 실제의 사용자에 대신하여 수도를 사용할 가능성이 많아 실제 사용자에 준하는 지위에 있으므로 사용자로 보아도 무방하다는 점에 있다 할 것이고(뿐만 아니라 소유자, 관리자는 실제 사용자와의 계약을 통해 구상하기도 용이하다), 위와 같은 취지를 관철하기 위해 수도조례 제5조는 급수설비에 관한 권리의무를 해당 급수설비가 설치된 건물 또는 토지의 소유자에게 귀속시킨 것이라고 볼 것이다. 따라서 급수설비의 소유자 또는 관리인에 해당하는 원고들이 소외 회사와 사이의 내부관계를 들어 수도요금 납부에 관한 연대책임을 부정할 수는 없다 할 것이다. 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다(한편, 원고 관리단 규약 제17조는 원고 관리단의 승인 없이 급, 배수 시설을 설치할 수 없다고 규정하고 있는 것으로 보인다. 원고 관리단은 위 규정에 따라 소외 회사가 이 사건 사우나에 급수, 배수설비를 설치하는 것을 승인하였을 것이므로 이러한 점에서도 원고 관리단이 위 급수, 배수설비의 관리인이라 볼 것이고 급수, 배수설비를 설치하고 영업하였다고 하여 소외 회사를 급수, 배수설비의 관리인으로 볼 수는 없다)
⑶ 원고들은, 원고 관리단은 이 사건 건물의 구분소유자들 전부로 구성된 단체로 각 구분소유자들을 대리하거나 대표하는 지위에 있는데 피고가 이 사건 건물 지하 1층의 구분소유자들 외에 원고 관리단에게도 수도요금 납부에 관한 연대책임을 지우는 것은 이중부과로서 위법하다고 주장한다.
원고 관리단은 집합건물법 제23조 제1항에 따라 구분소유자 전원을 구성원으로 하여 건물과 그 대지 및 부속시설의 관리에 관한 사업의 시행을 목적으로 당연 설립되어 자체적으로 규약을 설정하고 건물과 그 대지 및 부속시설을 관리하는 관리주체인바, 원고 관리단의 구성원인 이 사건 건물 지하 1층의 구분소유자들과 독립하여 존재하는 급수설비의 관리인인 원고 관리단에게 수도요금 납부에 관한 연대책임을 지운다고 하여 동일한 수도요금을 중복하여 부과하는 것은 아니라 할 것이므로, 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
⑷ 원고들은, 피고가 원고들에게 이 사건 상수도사용료 징수처분을 하면서 소외 회사와 원고들 사이의 요금납부에 관한 연대책임을 명시하지 않아 위법하다고 주장하나, 수도조례 제23조 제3항에 따라 성립하는 원고들의 연대책임에 관한 사항을 수도요금 부과고지서에 반드시 명시해야 하는 것은 아니라 할 것이므로, 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
⑸ 원고들은, 구분소유자의 전유부분의 면적비율별로 분할하여 수도요금을 부과하지 않은 것은 위법하다고 주장하며 집합건물법 제27조를 들고 있으나, 집합건물법 제27조 제1항은 관리단이 그의 재산으로 관리단의 채무를 전부 변제할 수 없는 경우에 구분소유자가 전유부분의 면적비율에 따라 관리단의 채무를 변제할 책임이 있다는 규정에 불과하므로, 피고가 전유부분의 면적비율별로 분할하여 구분소유자들에게 수도요금을 부과하지 않은 것이 위법하다고 할 수 없다(이 사건 건물 지하 1층의 구분소유자들 사이에 전유부분의 면적비율 등을 기준으로 실제로 부담할 수도요금을 정하는 것은 내부적인 문제일 뿐이다). 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
⑹ 원고들은, 수도조례 제23조 제3항은 급수설비의 적법한 사용을 전제로 한 규정이므로 이 사건과 같이 소외 회사가 비정상적인 구 계량기를 설치하여 수돗물을 부정사용한 경우에 위 규정을 적용할 수 없고, 위 규정이 적용된다 하더라도 소외 회사 외에 원고들에게 수도요금을 부과하는 것은 이중부과로서 위법하다고 주장한다.그러나 피고가 소외 회사 및 원고들에게 이 사건 상수도사용료 징수처분을 통해 징수하려는 금액은 어쨌든 이 사건 사우나에 설치된 급수설비를 통해 공급된 수돗물의 사용대가인 수도요금인 점, 수도사용자등인 원고들은 ‘수도요금’ 납부에 있어 연대책임이 있는 점, 수도조례 제23조 제3항 등 관계법령에서 급수설비의 적법한 사용을 전제로 한 수도요금에 한해 수도사용자등에게 연대책임을 지우고 있지 않은 점 등을 종합해 보면, 소외 회사가 부정한 수단으로 수도사용료(수도요금)의 징수를 면하였다고 하여 원고들이 그로 인하여 징수될 수도요금 납부에 관한 연대책임이 없다고 할 수 없고, 원고들의 수도요금 납부의무가 성립하는 이상 이중부과의 문제가 발생할 여지는 없다. 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다(수도조례 제26조 제4항, 수도규칙 제21조의 규정은 부정한 방법으로 수돗물을 사용하여 사용량을 알 수 없는 경우에 인정 사용량을 기준으로 수도요금을 징수결정할 수 있는 근거조항이고, 이와 같이 산정된 수도요금에 대해서도 수도사용자등은 그 납부에 관한 연대책임을 진다고 할 것이다).
⑺ 원고들은, 피고가 부정급수기간 동안에 소외 회사가 사용한 수돗물의 용량을 산정(인정계량)함에 있어, 수도규칙 제21조 제1항 제2호 또는 제3호에 따라 비정상사용량을 제외한 직전 4개월의 평균사용량 또는 전년도인 2003년도의 사용량을 기준으로 산정하거나 수도규칙 제21조 제5항 제2호에 따라 구경 50mm의 인입급수관 출수량에 목욕탕업 1일 급수시간인 7시간을 곱하여 산출된 양으로 산정하지 않은 잘못이 있다고 주장한다.수도규칙 제21조 제1항은 ‘계량기의 고장으로 계량된 양이 정상사용량이 아니라고 인정되는 경우에는 다음 각 호에 따라 징수결정한다’고 규정하면서, 제2호에서 ‘전회 검침량이 정상사용량이 아닌 경우에는 비정상사용량을 제외한 직전 4개월의 평균사용량으로 한다’고 규정하고, 제3호에서 ‘월별계절별 사용량의 변동이 커 제1호 및 제2호의 방법에 의해 징수결정하는 것이 불합리하다고 인정되는 때에는 전년도 사용량, 인근 유사급수처 사용량 등을 감안하여 징수결정할 수 있다’고 규정하고 있다. 또한, 수도규칙 제21조 제5항은 ‘계량기를 설치하지 않고 수돗물을 사용한 경우 사용량 징수결정 방법은 다음 각 호와 같다’고 규정하면서, 제2호에서 ‘별표 3의 인입급수관 구경별 출수량에 별표 6의 업태별 1일 급수시간을 곱하여 산출된 양으로 하되 1세제곱미터 미만은 버린다’고 규정하고 있다. 을 1호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 서울특별시(또는 그 위임을 받은 피고)는 2004. 3. 24. 소외 회사와 체결한 급수계약에 따라 이 사건 사우나에 급수설비공사를 하고 정상 계량기를 설치한 사실, 2004년 6월 납기가 이 사건 사우나에서 사용한 수돗물에 관한 수도요금의 최초 납기였던 사실, 이 사건 사우나는 찜질방을 갖춘 대형업소로서 24시간 영업을 한 사실을 인정할 수 있는바, 이 사건 사우나를 운영한 소외 회사는 처음부터 비정상적인 계량기를 사용하였기 때문에 이전의 정상 사용량을 알 수 없고 1일 7시간 이상 수돗물이 공급되고 수돗물의 사용량도 월별계절별로 변동이 크지 않았을 것으로 보이므로, 원고들이 주장하는 위 수도규칙 조항들을 적용할 수는 없다 할 것이다. 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
라. 소결
피고의 이 사건 상수도사용료 및 하수도사용료 징수처분은 적법하다.
4. 이 사건 물이용부담금 징수처분의 적법 여부
원고들은 이 사건 물이용부담금의 납부의무가 없다는 취지로 주장하므로, 원고들에 대한 이 사건 물이용부담금 징수처분이 법령상 근거가 있는지에 관하여 본다.
한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 제19조 제1항 본문은 ‘수도사업자는 주민지원사업과 수질개선사업 등의 재원을 조성하기 위하여 대통령령으로 정하는 공공수역으로부터 취수된 원수를 직접 또는 정수하여 공급받는 최종 수요자에게 물사용량에 비례한 부담금(이하 "물이용부담금"이라 한다)을 대통령령으로 정하는 바에 따라 부과징수하여, 제20조에 따른 한강수계관리기금에 납입하여야 한다’고 규정하고 있고, 같은 조 제5항은 ‘물이용부담금의 산정 방법, 부과징수 방법, 납입 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다’고 규정하고 있다. 그 위임을 받은 한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 시행령 제24조 제1항은 ‘ 법 제19조 제1항에 따른 최종 수요자의 물사용량은 수도요금의 부과ㆍ징수 기준인 물사용량으로 한다’고 규정하고 있고, 제25조 제3항 본문은 ‘최종 수요자에 대한 물이용부담금의 구체적인 부과ㆍ징수 방법과 징수 절차 등에 관하여는 이 영에서 정한 것 외에는 해당 지방자치단체의 조례로 정한 수도요금 징수의 예에 따른다’고 규정하고 있다.
앞에서 인정한 사실과 위 규정들을 종합해 보면, 소외 회사가 이 사건 건물의 기존 급수설비와는 구별되는 별도의 급수설비, 계량기 등을 새로 설치하고 이 사건 건물의 다른 부분과는 별도로 수돗물을 개별적독점적으로 공급받아 이 사건 사우나의 영업에 사용한 점에 비추어, 이 사건에서 물이용부담금의 납부의무가 있는 ‘최종 수요자’는 소외 회사라고 봄이 상당하고(관계법령상 ‘최종 수요자’에 대한 정의 규정이 없고 소유자 또는 관리인에게 물이용부담금 납부에 관한 연대책임을 지우는 규정도 없다), 따라서 원고들에 대하여 한 이 사건 물이용부담금 징수처분은 법령상 근거가 없어 위법하다.
한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 시행령 제25조 제3항 본문은 ‘최종 수요자에 대한 물이용부담금의 구체적인 부과ㆍ징수 방법과 징수 절차 등에 관하여는 이 영에서 정한 것 외에는 해당 지방자치단체의 조례로 정한 수도요금 징수의 예에 따른다’고 규정하고 있고, 수도조례 제23조는 ‘수도요금의 징수’라는 제목으로 그 제3항에서 수도사용자등의 요금납부에 관한 연대책임을 규정하고 있으나, 위 시행령 제25조 제3항 본문은 물이용부담금 납부의무자를 ‘최종 수요자’로 전제한 후, 그에 대한 물이용부담금의 부과징수 ‘방법’과 징수 ‘절차’ 등에 한하여 수도조례의 관련 규정들을 준용하도록 한 것으로 해석되므로(즉, 위 시행령 제25조 제3항 본문은 물이용부담금 납부의무자에 관한 위임조항이 아니다) 수도조례 제23조 제3항에 근거하여 물이용부담금 납부의무자의 범위를 수도사용자등으로 확장할 수는 없다 할 것이다.
4. 결론
이 사건 소 중 과태료부과처분의 취소청구 부분은 부적법하므로 이를 각하하고, 이 사건 물이용부담금 징수처분의 취소청구는 이유 있어 이를 인용하며, 나머지 청구는 이유 없어 이를 모두 기각한다.