판시사항
[1] 국토의 계획 및 이용에 관한 법률상 개발행위허가 요건에 해당하는지에 관한 판단이 행정청의 재량판단 영역에 속하는지 여부(적극) / 그에 대한 사법심사의 대상 및 판단 기준 / 자유재량에 의한 행정처분이 재량권의 한계를 벗어난 것이어서 위법하다는 점에 관한 주장ㆍ증명책임자(=행정처분의 효력을 다투는 자)
[2] 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈ㆍ남용 여부를 심사할 때 이를 판단하는 방법 / ‘환경오염 발생 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 폭넓게 존중해야 하는지 여부(원칙적 적극)
판례내용
【원고, 피상고인】 원고 1 외 14인 (소송대리인 법무법인 무영 담당변호사 강경구 외 2인)
【피고, 상고인】 의령군수 (소송대리인 법무법인 금정 담당변호사 이혜영)
【원심판결】 부산고법 2025. 5. 16. 선고 (창원)2024누10440 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 부산고등법원에 환송한다.
【이 유】 상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 후에 제출된 서면의 기재는 상고이유를 보충하는 범위에서)를 판단한다.
1. 사안의 개요
원심판결의 이유와 기록에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
가. 원고들은 경남 의령군 ○○면 △△리 (지번 1 생략) 일원에서 태양광발전사업을 시행하고자 피고에게 발전사업 허가신청을 하였고, 2021. 10. 13. 피고로부터 원동력의 종류를 태양광으로, 설비용량을 99.45kw로 하는 내용의 발전사업 허가증을 받았다.
나. 원고들은 2022. 3. 7. 피고에게 경남 의령군 ○○면 △△리 (지번 1 생략) 중 10,511㎡(이하 ‘이 사건 태양광발전시설 부지’라 한다)에 태양광발전시설을 설립하고, 경남 의령군 ○○면 △△리 (지번 1 생략) 외 11필지 중 11,326㎡(이하 ‘이 사건 진입도로 부지’라 하고, 이 사건 태양광발전시설 부지를 모두 포함하여 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 진입도로를 개설하기 위하여 토질형질변경의 개발행위허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다.
다. 원고들은 2022. 4.경 소규모 환경영향평가서를 작성하여 피고에게 제출하였고, 피고는 2022. 5. 6. 낙동강유역환경청장에게 소규모 환경영향평가 협의를 요청하였다. 낙동강유역환경청은 2022. 6. 27. 원고들에게 위 소규모 환경영향평가서에 관하여 입지환경, 법정보호종, 수목훼손 부분에 대한 보완요청을 하였고, 이에 원고들은 2022. 8.경 이 사건 신청지에 원형녹지를 설정하고, 인위적인 비탈면 발생에 따른 보강토 옹벽 설치 계획을 제외하되 훼손 수목 중 15주를 이식하기로 하는 등 낙동강유역환경청의 보완요청을 반영한 소규모 환경영향평가서를 다시 제출하였다. 낙동강유역환경청은 2022. 9. 5. 피고에게 소규모 환경영향평가 협의가 완료되었음을 통보하였다.
라. 원고들은 2022. 8.경 피고에게 재해영향평가심의위원회의 의견을 반영하여 재해영향평가서를 제출하였고, 피고는 2022. 8. 24. 원고들에게 재해영향평가 협의가 완료되었음을 통보하였다.
마. 의령군계획위원회는 2022. 10. 24. 이 사건 신청에 대하여 심의한 결과 이를 부결하였고, 피고는 2022. 11. 1. 원고들에게 다음과 같은 이유로 이 사건 신청을 불허가하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
1) 이 사건 신청 계획은 사업부지 대비 진입도로의 규모가 크고, 개발행위로 인해 생태ㆍ환경ㆍ경관 훼손이 심각할 것으로 판단되며, 집중호우 및 동결 시 도로부의 유실ㆍ관리가 어려울 것으로 예상되고, 토사유출 및 붕괴 등 재해발생이 우려된다.
2)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조 개발행위허가 기준에 부적합하고, 의령군계획위원회 심의 결과 부결되었다.
바. 이 사건 신청지는 표고분석결과 약 20m 내지 190m 범위의 보전관리지역 및 농림지역이다. 그 하부에는 지방도 1040호선이 설치되어 있고, 농가가 형성되어 있으며, 인근에는 남강이 흐르고 있다. 한편 이 사건 신청지에서 400m 가량 떨어져 있는 경남 의령군 ○○면 △△리 (지번 2 생략) 일원에는 기존 태양광발전시설이 설치되어 있다.
사. 이 사건 신청지는 생태ㆍ자연도 2등급이면서 식생보전등급 Ⅲ등급 이상인 지역으로 소나무 군락이 밀도 높게 분포한 지역이다. 원고들의 당초 계획에 따르면 태양광발전시설 및 진입도로를 설치하기 위해서 훼손되는 수목량은 약 3,570주이고, 훼손면적은 소나무군락 20,930㎡, 소나무-굴참나무 군락 1,627㎡, 굴참나무군락 350㎡이며, 원고들이 소규모 환경영향평가 과정에서 보완한 계획에 따르더라도 훼손되는 수목량은 약 2,896주에 이른다.
아. 이 사건 신청지의 평균 경사도는 약 7.4도이나, 5도 내지 18도의 완경사지 및 경사지가 상당하고, 산사태위험등급구분 2등급에 해당하는 부지도 산재되어 있으며, 배수시설이 설치되어 있지 않다. 이 사건 신청지에 대한 재해위험도 평가점수는 40점으로 재해위험성이 없으나 주기적인 관리가 필요한 B등급(21점～40점) 범위 내에서 가장 높은 점수에 해당하고, 재해위험성이 있어 지속적인 점검과 필요시 정비계획 수립이 필요한 C등급(41점～60점)에 가깝다.
자. 이 사건 태양광발전시설 부지가 산 정상부에 위치하여 그 진입도로는 산 능선을 가로질러 개설될 수밖에 없는데, 이는 산 능선을 따라서 대략 폭 6.5m, 길이 5km 정도로 연결되고, 이에 따라 절토되는 토사량이 8,030.6㎥에 달한다.
2. 원심의 판단
원심은 다음과 같은 이유를 들어 이 사건 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 판단하였다.
가. 이 사건 신청지는 자연환경보전법에 따른 1등급 권역에 해당하지 않고, 식생보전등급과 관련하여서도 보존가치가 높은 ⅠㆍⅡ 등급의 수목은 확인되지 않았으며, 인근에 자연공원 또는 생태ㆍ경관 보전지역으로 지정된 지역이 없고, 환경부 예규인 「개발사업 등에 관한 자연경관심의 지침」 에 따른 ‘자연경관영향 심의대상’에도 해당하지 않는다. 원고들은 소규모 환경영향평가 협의 과정에서 낙동강유역환경청의 요구에 따라 사업계획을 보완하는 등 소규모 환경영향평가 협의를 완료하였다.
나. 피고는 원고들의 이 사건 신청 약 8개월 이전에 동일한 구역에 대해 태양광발전시설의 진출입로 개설을 위한 사도개설허가 및 도로점용(연결)허가를 하였을 뿐만 아니라, 진출입로의 규모와 예상되는 증가 통행량에 비추어 보더라도 이 사건 신청으로 인해 진입도로가 개설된다고 하여 집중호우 및 동결 시에 도로의 유실ㆍ관리가 어려워진다고 보기는 어렵다. 이 사건 신청지의 대부분은 ‘산사태 위험도 1, 2등급’에 해당하지 않고, 원고들은 피고 소속 재해영향평가 심의위원회의 지적사항에 따라 재해저감 대책을 통해 이를 보완하여 최종적으로 재해영향평가에서 재해위험성이 없다는 취지의 검토의견을 받았다.
다. 피고가 이 사건 처분의 근거로 삼은 의령군계획위원회 심의 결과에는 구체적인 근거 없이 추상적으로 의견이 제시되고, 재해영향평가 과정에서 이미 협의가 완료된 사항에 대하여 지적하거나 잘못된 사실을 전제로 지적한 사항도 상당수 존재한다.
3. 대법원의 판단
가. 국토계획법 제56조는 개발행위의 허가대상을, 제57조는 개발행위허가의 절차를 규정하고, 제58조는 제1항에서 개발행위허가의 기준을 규정하면서 제3항에서 구체적인 허가기준의 설정을 대통령령에 위임하고 있다. 이러한 개발행위허가는 그 허가기준 및 금지요건 등이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건ㆍ기준에 부합하는지의 판단에 관하여 행정청에 재량권이 부여되어 있으므로, 그 요건에 해당하는지는 행정청의 재량판단 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례ㆍ평등의 원칙 위반 등이 그 판단 기준이 된다(대법원 2017. 6. 19. 선고 2016두30866 판결, 대법원 2018. 12. 27. 선고 2018두49796 판결 등 참조). 그리고 자유재량에 의한 행정처분이 그 재량권의 한계를 벗어난 것이어서 위법하다는 점은 그 행정처분의 효력을 다투는 자가 이를 주장ㆍ증명하여야 하고 처분청이 그 재량권의 행사가 정당한 것이었다는 점까지 주장ㆍ증명할 필요는 없다(대법원 2016. 7. 29. 선고 2014두3532 판결 등 참조).
특히 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈ㆍ남용 여부를 심사할 때에는 해당 지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. ‘환경오염 발생 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중하여야 한다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결, 대법원 2019. 12. 24. 선고 2019두45579 판결 등 참조).
나. 이러한 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 판단은 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다.
1) 이 사건 신청지 최고 표고점은 약 190m로서, 그 하부에는 지방도 1040호선이 설치되어 있고, 농가가 형성되어 있으며, 인근에는 남강이 흐르고 있어 평소 사람들의 통행이 빈번한 지역이다. 이러한 현황에서 표고점이 높은 곳에 설치되는 이 사건 태양광발전시설의 경우 차폐림이나 완충녹지의 존재만으로 주변경관이나 미관이 훼손되지 않는다고 단정하기 어렵다.
2) 이 사건 신청지는 자연환경보전법에 따른 생태ㆍ자연도 2등급 권역이면서 식생보전등급 Ⅲ등급 이상인 지역으로서 자연환경 훼손의 최소화를 고려할 필요가 있는 곳이고, 2018. 8. 1.부터 시행된 「육상태양광발전사업 환경성평가 협의지침」 에 따르더라도 태양광발전시설의 입지를 회피하여야 할 지역에 해당한다.
3) 이 사건 진입도로 개설을 위해서는 대규모의 절토 및 성토작업이 수반되고 이에 따라 인위적인 비탈면의 발생 등 지형적인 변화가 불가피하여 사면 붕괴나 집중호우로 인한 피해발생의 우려가 기존의 상태에 비해 유의미하게 높아진다고 볼 수 있다. 이 사건 신청지는 산지로서, 그 하부에는 도로와 농가 등이 존재하고 있으므로 집중호우 등으로 인하여 피해가 발생할 경우 그 피해의 정도가 작다고 단정하기도 어렵다. 한편 원고들은 당초 안정성 강화를 위해 보강토 옹벽 설치를 계획하였으나, 소규모 환경영향평가에서 경관 부조화를 이유로 보완요구를 받자 보강토 옹벽 설치 계획을 제외하되 훼손 수목 중 15주를 이식하는 것으로 계획을 변경하였음에도, 이에 따른 추가적인 재해방지 방안을 강구하지 아니하였다.
4) 의령군계획위원회는 소규모 환경영향평가나 재해영향평가의 결과에 구속되지 않으므로, 설령 군계획위원회가 심의를 거쳐 그와 달리 판단하였다고 하더라도 이를 두고 위법하다고 볼 수 없다. 나아가 이 사건 신청에 대한 소규모 환경영향평가 및 재해영향평가 협의가 완료되었다거나 군계획위원회 심의 결과 부결되었다는 사정 등은 모두 피고가 이 사건 신청을 허가할지를 판단할 때 고려할 여러 사정 중의 하나에 불과하다.
5) 이 사건 신청지로부터 400m 가량 떨어진 곳에 피고가 기존에 허가한 태양광발전시설이 설치되어 있기는 하지만, 이는 산지 하부 중 기존 도로와 가까운 위치에 있어 그 현황이나 입지적 특성이 같지 않다. 또한 각 태양광발전시설의 규모나 개발사업의 규모가 다르고, 특히 이 사건 신청은 기존의 태양광발전시설 부지보다 진입도로 부지가 더 넓고 대규모의 절토공사를 예정하고 있다. 따라서 이 사건 처분은 기존의 태양광발전시설의 경우와 달리 볼 합리적 이유가 있으므로, 피고가 인근 지역에 기존의 태양광발전시설의 개발행위를 허가하였다는 사정만으로, 이 사건 처분이 평등원칙에 반한다고 볼 수 없다. 피고가 제시한 이 사건 처분사유는 환경피해 등을 예방하기 위한 공익상의 필요에 관한 것으로서, 이 사건 처분으로 인한 원고들의 불이익이 주민의 환경피해 등을 예방하기 위한 공익상의 필요보다 커 비례의 원칙에 반한다고 단정하기도 어렵다.
6) 원고들은 우려되는 피해들에 대하여 그 주장내용과 같이 이를 방지하거나 저감하는 대책을 제시하기는 하였으나, 그러한 피해방지대책들이 과연 예상되는 환경상의 피해를 제대로 방지할 수 있을지 불확실할 뿐만 아니라, 계획대로 실행되지 않을 경우에는 환경상의 피해를 피할 수 없게 되며 한 번 훼손된 환경은 쉽게 회복되지 않는다는 점도 고려되어야 한다.
7) 사정이 이와 같다면, 원심으로서는 이 사건 신청을 받아들일 경우 생태ㆍ환경ㆍ경관 훼손, 재해발생 등의 우려가 있다는 피고의 재량적 판단이 현저히 합리성을 결여하였거나 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 있는지에 관하여 추가 심리하거나 원고의 증명책임으로 돌려 원고의 청구를 배척하여야 한다. 그런데도 그 판시와 같은 사정만으로 이 사건 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 판단한 원심판단에는 재량권 일탈ㆍ남용에 관한 법리 등을 오해하고 필요한 심리를 다하지 아니하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
4. 결론
원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리ㆍ판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 서경환(재판장) 노태악 신숙희 마용주(주심)
【피고, 상고인】 의령군수 (소송대리인 법무법인 금정 담당변호사 이혜영)
【원심판결】 부산고법 2025. 5. 16. 선고 (창원)2024누10440 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 부산고등법원에 환송한다.
【이 유】 상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 후에 제출된 서면의 기재는 상고이유를 보충하는 범위에서)를 판단한다.
1. 사안의 개요
원심판결의 이유와 기록에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
가. 원고들은 경남 의령군 ○○면 △△리 (지번 1 생략) 일원에서 태양광발전사업을 시행하고자 피고에게 발전사업 허가신청을 하였고, 2021. 10. 13. 피고로부터 원동력의 종류를 태양광으로, 설비용량을 99.45kw로 하는 내용의 발전사업 허가증을 받았다.
나. 원고들은 2022. 3. 7. 피고에게 경남 의령군 ○○면 △△리 (지번 1 생략) 중 10,511㎡(이하 ‘이 사건 태양광발전시설 부지’라 한다)에 태양광발전시설을 설립하고, 경남 의령군 ○○면 △△리 (지번 1 생략) 외 11필지 중 11,326㎡(이하 ‘이 사건 진입도로 부지’라 하고, 이 사건 태양광발전시설 부지를 모두 포함하여 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 진입도로를 개설하기 위하여 토질형질변경의 개발행위허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다.
다. 원고들은 2022. 4.경 소규모 환경영향평가서를 작성하여 피고에게 제출하였고, 피고는 2022. 5. 6. 낙동강유역환경청장에게 소규모 환경영향평가 협의를 요청하였다. 낙동강유역환경청은 2022. 6. 27. 원고들에게 위 소규모 환경영향평가서에 관하여 입지환경, 법정보호종, 수목훼손 부분에 대한 보완요청을 하였고, 이에 원고들은 2022. 8.경 이 사건 신청지에 원형녹지를 설정하고, 인위적인 비탈면 발생에 따른 보강토 옹벽 설치 계획을 제외하되 훼손 수목 중 15주를 이식하기로 하는 등 낙동강유역환경청의 보완요청을 반영한 소규모 환경영향평가서를 다시 제출하였다. 낙동강유역환경청은 2022. 9. 5. 피고에게 소규모 환경영향평가 협의가 완료되었음을 통보하였다.
라. 원고들은 2022. 8.경 피고에게 재해영향평가심의위원회의 의견을 반영하여 재해영향평가서를 제출하였고, 피고는 2022. 8. 24. 원고들에게 재해영향평가 협의가 완료되었음을 통보하였다.
마. 의령군계획위원회는 2022. 10. 24. 이 사건 신청에 대하여 심의한 결과 이를 부결하였고, 피고는 2022. 11. 1. 원고들에게 다음과 같은 이유로 이 사건 신청을 불허가하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
1) 이 사건 신청 계획은 사업부지 대비 진입도로의 규모가 크고, 개발행위로 인해 생태ㆍ환경ㆍ경관 훼손이 심각할 것으로 판단되며, 집중호우 및 동결 시 도로부의 유실ㆍ관리가 어려울 것으로 예상되고, 토사유출 및 붕괴 등 재해발생이 우려된다.
2)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조 개발행위허가 기준에 부적합하고, 의령군계획위원회 심의 결과 부결되었다.
바. 이 사건 신청지는 표고분석결과 약 20m 내지 190m 범위의 보전관리지역 및 농림지역이다. 그 하부에는 지방도 1040호선이 설치되어 있고, 농가가 형성되어 있으며, 인근에는 남강이 흐르고 있다. 한편 이 사건 신청지에서 400m 가량 떨어져 있는 경남 의령군 ○○면 △△리 (지번 2 생략) 일원에는 기존 태양광발전시설이 설치되어 있다.
사. 이 사건 신청지는 생태ㆍ자연도 2등급이면서 식생보전등급 Ⅲ등급 이상인 지역으로 소나무 군락이 밀도 높게 분포한 지역이다. 원고들의 당초 계획에 따르면 태양광발전시설 및 진입도로를 설치하기 위해서 훼손되는 수목량은 약 3,570주이고, 훼손면적은 소나무군락 20,930㎡, 소나무-굴참나무 군락 1,627㎡, 굴참나무군락 350㎡이며, 원고들이 소규모 환경영향평가 과정에서 보완한 계획에 따르더라도 훼손되는 수목량은 약 2,896주에 이른다.
아. 이 사건 신청지의 평균 경사도는 약 7.4도이나, 5도 내지 18도의 완경사지 및 경사지가 상당하고, 산사태위험등급구분 2등급에 해당하는 부지도 산재되어 있으며, 배수시설이 설치되어 있지 않다. 이 사건 신청지에 대한 재해위험도 평가점수는 40점으로 재해위험성이 없으나 주기적인 관리가 필요한 B등급(21점～40점) 범위 내에서 가장 높은 점수에 해당하고, 재해위험성이 있어 지속적인 점검과 필요시 정비계획 수립이 필요한 C등급(41점～60점)에 가깝다.
자. 이 사건 태양광발전시설 부지가 산 정상부에 위치하여 그 진입도로는 산 능선을 가로질러 개설될 수밖에 없는데, 이는 산 능선을 따라서 대략 폭 6.5m, 길이 5km 정도로 연결되고, 이에 따라 절토되는 토사량이 8,030.6㎥에 달한다.
2. 원심의 판단
원심은 다음과 같은 이유를 들어 이 사건 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 판단하였다.
가. 이 사건 신청지는 자연환경보전법에 따른 1등급 권역에 해당하지 않고, 식생보전등급과 관련하여서도 보존가치가 높은 ⅠㆍⅡ 등급의 수목은 확인되지 않았으며, 인근에 자연공원 또는 생태ㆍ경관 보전지역으로 지정된 지역이 없고, 환경부 예규인 「개발사업 등에 관한 자연경관심의 지침」 에 따른 ‘자연경관영향 심의대상’에도 해당하지 않는다. 원고들은 소규모 환경영향평가 협의 과정에서 낙동강유역환경청의 요구에 따라 사업계획을 보완하는 등 소규모 환경영향평가 협의를 완료하였다.
나. 피고는 원고들의 이 사건 신청 약 8개월 이전에 동일한 구역에 대해 태양광발전시설의 진출입로 개설을 위한 사도개설허가 및 도로점용(연결)허가를 하였을 뿐만 아니라, 진출입로의 규모와 예상되는 증가 통행량에 비추어 보더라도 이 사건 신청으로 인해 진입도로가 개설된다고 하여 집중호우 및 동결 시에 도로의 유실ㆍ관리가 어려워진다고 보기는 어렵다. 이 사건 신청지의 대부분은 ‘산사태 위험도 1, 2등급’에 해당하지 않고, 원고들은 피고 소속 재해영향평가 심의위원회의 지적사항에 따라 재해저감 대책을 통해 이를 보완하여 최종적으로 재해영향평가에서 재해위험성이 없다는 취지의 검토의견을 받았다.
다. 피고가 이 사건 처분의 근거로 삼은 의령군계획위원회 심의 결과에는 구체적인 근거 없이 추상적으로 의견이 제시되고, 재해영향평가 과정에서 이미 협의가 완료된 사항에 대하여 지적하거나 잘못된 사실을 전제로 지적한 사항도 상당수 존재한다.
3. 대법원의 판단
가. 국토계획법 제56조는 개발행위의 허가대상을, 제57조는 개발행위허가의 절차를 규정하고, 제58조는 제1항에서 개발행위허가의 기준을 규정하면서 제3항에서 구체적인 허가기준의 설정을 대통령령에 위임하고 있다. 이러한 개발행위허가는 그 허가기준 및 금지요건 등이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건ㆍ기준에 부합하는지의 판단에 관하여 행정청에 재량권이 부여되어 있으므로, 그 요건에 해당하는지는 행정청의 재량판단 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례ㆍ평등의 원칙 위반 등이 그 판단 기준이 된다(대법원 2017. 6. 19. 선고 2016두30866 판결, 대법원 2018. 12. 27. 선고 2018두49796 판결 등 참조). 그리고 자유재량에 의한 행정처분이 그 재량권의 한계를 벗어난 것이어서 위법하다는 점은 그 행정처분의 효력을 다투는 자가 이를 주장ㆍ증명하여야 하고 처분청이 그 재량권의 행사가 정당한 것이었다는 점까지 주장ㆍ증명할 필요는 없다(대법원 2016. 7. 29. 선고 2014두3532 판결 등 참조).
특히 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈ㆍ남용 여부를 심사할 때에는 해당 지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. ‘환경오염 발생 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중하여야 한다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결, 대법원 2019. 12. 24. 선고 2019두45579 판결 등 참조).
나. 이러한 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 판단은 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다.
1) 이 사건 신청지 최고 표고점은 약 190m로서, 그 하부에는 지방도 1040호선이 설치되어 있고, 농가가 형성되어 있으며, 인근에는 남강이 흐르고 있어 평소 사람들의 통행이 빈번한 지역이다. 이러한 현황에서 표고점이 높은 곳에 설치되는 이 사건 태양광발전시설의 경우 차폐림이나 완충녹지의 존재만으로 주변경관이나 미관이 훼손되지 않는다고 단정하기 어렵다.
2) 이 사건 신청지는 자연환경보전법에 따른 생태ㆍ자연도 2등급 권역이면서 식생보전등급 Ⅲ등급 이상인 지역으로서 자연환경 훼손의 최소화를 고려할 필요가 있는 곳이고, 2018. 8. 1.부터 시행된 「육상태양광발전사업 환경성평가 협의지침」 에 따르더라도 태양광발전시설의 입지를 회피하여야 할 지역에 해당한다.
3) 이 사건 진입도로 개설을 위해서는 대규모의 절토 및 성토작업이 수반되고 이에 따라 인위적인 비탈면의 발생 등 지형적인 변화가 불가피하여 사면 붕괴나 집중호우로 인한 피해발생의 우려가 기존의 상태에 비해 유의미하게 높아진다고 볼 수 있다. 이 사건 신청지는 산지로서, 그 하부에는 도로와 농가 등이 존재하고 있으므로 집중호우 등으로 인하여 피해가 발생할 경우 그 피해의 정도가 작다고 단정하기도 어렵다. 한편 원고들은 당초 안정성 강화를 위해 보강토 옹벽 설치를 계획하였으나, 소규모 환경영향평가에서 경관 부조화를 이유로 보완요구를 받자 보강토 옹벽 설치 계획을 제외하되 훼손 수목 중 15주를 이식하는 것으로 계획을 변경하였음에도, 이에 따른 추가적인 재해방지 방안을 강구하지 아니하였다.
4) 의령군계획위원회는 소규모 환경영향평가나 재해영향평가의 결과에 구속되지 않으므로, 설령 군계획위원회가 심의를 거쳐 그와 달리 판단하였다고 하더라도 이를 두고 위법하다고 볼 수 없다. 나아가 이 사건 신청에 대한 소규모 환경영향평가 및 재해영향평가 협의가 완료되었다거나 군계획위원회 심의 결과 부결되었다는 사정 등은 모두 피고가 이 사건 신청을 허가할지를 판단할 때 고려할 여러 사정 중의 하나에 불과하다.
5) 이 사건 신청지로부터 400m 가량 떨어진 곳에 피고가 기존에 허가한 태양광발전시설이 설치되어 있기는 하지만, 이는 산지 하부 중 기존 도로와 가까운 위치에 있어 그 현황이나 입지적 특성이 같지 않다. 또한 각 태양광발전시설의 규모나 개발사업의 규모가 다르고, 특히 이 사건 신청은 기존의 태양광발전시설 부지보다 진입도로 부지가 더 넓고 대규모의 절토공사를 예정하고 있다. 따라서 이 사건 처분은 기존의 태양광발전시설의 경우와 달리 볼 합리적 이유가 있으므로, 피고가 인근 지역에 기존의 태양광발전시설의 개발행위를 허가하였다는 사정만으로, 이 사건 처분이 평등원칙에 반한다고 볼 수 없다. 피고가 제시한 이 사건 처분사유는 환경피해 등을 예방하기 위한 공익상의 필요에 관한 것으로서, 이 사건 처분으로 인한 원고들의 불이익이 주민의 환경피해 등을 예방하기 위한 공익상의 필요보다 커 비례의 원칙에 반한다고 단정하기도 어렵다.
6) 원고들은 우려되는 피해들에 대하여 그 주장내용과 같이 이를 방지하거나 저감하는 대책을 제시하기는 하였으나, 그러한 피해방지대책들이 과연 예상되는 환경상의 피해를 제대로 방지할 수 있을지 불확실할 뿐만 아니라, 계획대로 실행되지 않을 경우에는 환경상의 피해를 피할 수 없게 되며 한 번 훼손된 환경은 쉽게 회복되지 않는다는 점도 고려되어야 한다.
7) 사정이 이와 같다면, 원심으로서는 이 사건 신청을 받아들일 경우 생태ㆍ환경ㆍ경관 훼손, 재해발생 등의 우려가 있다는 피고의 재량적 판단이 현저히 합리성을 결여하였거나 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 있는지에 관하여 추가 심리하거나 원고의 증명책임으로 돌려 원고의 청구를 배척하여야 한다. 그런데도 그 판시와 같은 사정만으로 이 사건 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 판단한 원심판단에는 재량권 일탈ㆍ남용에 관한 법리 등을 오해하고 필요한 심리를 다하지 아니하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
4. 결론
원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리ㆍ판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 서경환(재판장) 노태악 신숙희 마용주(주심)
참조조문
[1] 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제57조, 제58조 제1항, 제3항, 행정소송법 제26조[증명책임], 제27조 / [2] 행정소송법 제27조