판시사항
[1] 법령 개정 시에 종전 법령의 부칙 경과규정을 개정하거나 삭제하는 명시적인 조치가 없이 개정 법령에 다시 경과규정을 두지 않은 경우, 부칙 경과규정이 실효되는지 여부(소극)
[2] 화성시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 부칙(2017. 8. 4.) 제2조(2018. 7. 13. 경기도화성시조례 제1354호로 개정된 것) 경과규정 시행일 이후 신청된 변경신고에 대하여 그 경과규정이 적용되는지 여부(소극)
판례내용
【원고, 상고인】 원고 (소송대리인 법무법인(유한) 클라스한결 담당변호사 박주현 외 1인)
【피고, 피상고인】 화성시 만세구청장
【원심판결】 수원고법 2024. 9. 4. 선고 2023누15595 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이 유】 1. 사안의 개요
원심이 인정한 사실관계는 다음과 같다.
가. 원고는 화성시 (이하 생략)에서 산란계를 사육하는 시설(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)을 운영하는 사람이다.
나. 원고는 2016. 3. 29.경 닭 사육시설 2동(가동 1,185.6㎡, 나동 1,185.6㎡) 및 퇴비화 처리시설 등을 설치하고 초지 또는 농경지에 가축분뇨를 환원하여 처리하겠다는 내용으로 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘가축분뇨법’이라 한다)에 따른 가축분뇨배출시설(이하 ‘배출시설’이라 한다) 설치신고를 하였다. 원고는 2017. 2. 3.경 사육시설 2동 중 1동(가동)을 삭제하는 내용으로 배출시설 변경신고를 하였다.
다. 원고는 2022. 3. 10.경 사육시설 1동(나동)을 2동(가동 및 나동)으로 하는 등을 내용으로 하여 배출시설 변경신고를 하였다(이하 ‘이 사건 변경신고’라 한다). 피고는 2022. 3. 23. 이 사건 시설은 ‘2017. 2. 3. 배출시설 1동을 폐쇄한 사업장으로 「화성시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」 에 따라 종전 규정이 적용되지 않아 가축사육 제한구역의 적용을 받는다.’는 이유로 그 수리를 거부하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
2. 판단
가. 관련 규정
1) 가축분뇨법 제8조에 따르면, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역 등으로서 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있고(제1항), 그 지정ㆍ고시한 구역에서 가축을 사육하는 자에게 축사의 이전, 그 밖에 위해 제거 등에 필요한 조치를 명할 수 있다(제3항). 화성시는 그 위임에 따라 「화성시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」(이하 현재 시행 중인 조례 및 해당 조례를 일반적으로 지칭할 때에는 ‘이 사건 조례’라 한다)를 제정하고 시행하여 왔다.
2) 가축사육 제한구역에 관한 이 사건 조례 제3조 제1항의 개정 연혁은 다음과 같다. 구 「화성시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」(2017. 8. 4. 경기도화성시조례 제1241호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 개정 전 조례’라 한다) 제3조 제1항은 ‘…다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정하는 지역에 대하여는 가축의 사육 제한지역(이하 ‘가축사육 제한지역’이라 한다)을 지정 고시하여 그 지역 안에서 가축의 사육을 제한할 수 있다.’고 규정하고 있었다. 2017년에 개정된 구 「화성시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」(2023. 5. 16. 경기도화성시조례 제2091호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 개정 조례’라 한다) 제3조 제1항에서는 제한지역과 관련한 기존 각 호를 삭제하고 ‘제한지역은 [별표 1]과 같다.’고 하여 제한지역을 보다 구체화하는 한편, 배출시설 증설에 관한 규정을 신설하여, ‘시장은 가축사육 제한지역에서 기존 가축분뇨 배출시설의 증설 등을 제한할 수 있다.’고 규정하고 있다(제3조의2).
3) 이 사건 개정 조례는 부칙을 두어 ‘이 조례 시행 당시 종전의 규정에 따른 처분ㆍ절차 그 밖의 행위는 이 조례에 따라 행하여진 것으로 보며, 이 조례 시행 전 신청한 인허가 사항은 조례 개정에도 불구하고 종전 규정에 따른다. 다만 종전의 규정이 조례 개정규정에 비하여 불리한 경우에는 개정규정에 따른다.’는 경과규정을 두었다(제2조). 이러한 부칙 제2조는 2018. 7. 13. 경기도화성시조례 제1354호로써 경과규정 적용대상 행위의 하나로 ‘배출시설 설치허가(신고 포함) 또는 신청’(제4호)을 명기하는 형태로 개정되었다[이하 ‘이 사건 개정 조례 부칙 제2조(2018년 개정)’라 한다].
나. 상고이유에 관한 판단
법령 개정 시에 종전 법령 부칙 경과규정을 개정하거나 삭제하는 명시적인 조치가 없다면 개정 법령에 다시 경과규정을 두지 않았다고 하여도 부칙 경과규정이 실효되는 것은 아니다(대법원 2002. 7. 26. 선고 2001두11168 판결).
이 사건 처분 당시 시행 중이던 이 사건 개정 조례 제3조 제1항 및 제3조의2에 따르면 시장은 가축사육 제한지역에서 기존 가축분뇨 배출시설 증설 등을 제한할 수 있다. 2017년 개정 당시 제한지역을 구체화하고(제3조 제1항 [별표 1] 신설), 증설에 관한 제한 규정을 도입하면서(제3조의2 신설) 경과규정으로 부칙 제2조를 두었다. 이 규정은 2018년 경과규정 적용대상을 구체화하는 내용으로 개정이 이루어진 이후 개정되거나 삭제되는 등의 명시적인 조치가 없었다. 따라서 이 사건 개정 조례 부칙 제2조(2018년 개정)는 여전히 유효하고 이 사건에 적용되어야 한다.
가축분뇨법 및 이 사건 조례 관련 규정 문언과 이 사건 조례 개정 연혁과 취지 등을 고려하여 보면, 이 사건 개정 조례 부칙 제2조(2018년 개정) 경과규정은 그 시행일을 기준으로 이미 수리된 변경신고에 대해서는 이 사건 개정 조례에 따라 적법하게 설치한 것으로 본다는 것이고, 신청을 하였더라도 아직 수리가 되지 않은 상태에 있다면 이 사건 개정 전 조례 규정을 판단 기준으로 삼도록 한 것으로 해석함이 타당하다. 이러한 해석에 따르면 그 시행일 이후 신청된 변경신고에 대해서는 그 경과규정이 적용되지 아니하고 이 사건 개정 조례 제3조 제1항 및 제3조의2가 적용되어야 한다.
원심은 2022년에 이루어진 이 사건 변경신고에 대하여 이 사건 개정 조례 제3조 제1항 및 제3조의2가 적용되어야 한다는 전제에서 이 사건 개정 조례에 따른 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였다. 원심판결 이유를 관련 법리와 기록 등에 비추어 살펴보면, 원심판단은 위와 같은 법리를 따른 것으로 정당하다. 원심판단에 이 사건 조례 경과규정의 해석과 적용에 관한 법리오해, 심리미진, 판단누락 등이나 처분권주의, 처분사유 및 증명책임 등에 관한 법리오해 등으로 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
3. 결론
상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이흥구(재판장) 오석준 노경필(주심) 이숙연
【피고, 피상고인】 화성시 만세구청장
【원심판결】 수원고법 2024. 9. 4. 선고 2023누15595 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이 유】 1. 사안의 개요
원심이 인정한 사실관계는 다음과 같다.
가. 원고는 화성시 (이하 생략)에서 산란계를 사육하는 시설(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)을 운영하는 사람이다.
나. 원고는 2016. 3. 29.경 닭 사육시설 2동(가동 1,185.6㎡, 나동 1,185.6㎡) 및 퇴비화 처리시설 등을 설치하고 초지 또는 농경지에 가축분뇨를 환원하여 처리하겠다는 내용으로 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘가축분뇨법’이라 한다)에 따른 가축분뇨배출시설(이하 ‘배출시설’이라 한다) 설치신고를 하였다. 원고는 2017. 2. 3.경 사육시설 2동 중 1동(가동)을 삭제하는 내용으로 배출시설 변경신고를 하였다.
다. 원고는 2022. 3. 10.경 사육시설 1동(나동)을 2동(가동 및 나동)으로 하는 등을 내용으로 하여 배출시설 변경신고를 하였다(이하 ‘이 사건 변경신고’라 한다). 피고는 2022. 3. 23. 이 사건 시설은 ‘2017. 2. 3. 배출시설 1동을 폐쇄한 사업장으로 「화성시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」 에 따라 종전 규정이 적용되지 않아 가축사육 제한구역의 적용을 받는다.’는 이유로 그 수리를 거부하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
2. 판단
가. 관련 규정
1) 가축분뇨법 제8조에 따르면, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역 등으로서 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있고(제1항), 그 지정ㆍ고시한 구역에서 가축을 사육하는 자에게 축사의 이전, 그 밖에 위해 제거 등에 필요한 조치를 명할 수 있다(제3항). 화성시는 그 위임에 따라 「화성시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」(이하 현재 시행 중인 조례 및 해당 조례를 일반적으로 지칭할 때에는 ‘이 사건 조례’라 한다)를 제정하고 시행하여 왔다.
2) 가축사육 제한구역에 관한 이 사건 조례 제3조 제1항의 개정 연혁은 다음과 같다. 구 「화성시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」(2017. 8. 4. 경기도화성시조례 제1241호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 개정 전 조례’라 한다) 제3조 제1항은 ‘…다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정하는 지역에 대하여는 가축의 사육 제한지역(이하 ‘가축사육 제한지역’이라 한다)을 지정 고시하여 그 지역 안에서 가축의 사육을 제한할 수 있다.’고 규정하고 있었다. 2017년에 개정된 구 「화성시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」(2023. 5. 16. 경기도화성시조례 제2091호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 개정 조례’라 한다) 제3조 제1항에서는 제한지역과 관련한 기존 각 호를 삭제하고 ‘제한지역은 [별표 1]과 같다.’고 하여 제한지역을 보다 구체화하는 한편, 배출시설 증설에 관한 규정을 신설하여, ‘시장은 가축사육 제한지역에서 기존 가축분뇨 배출시설의 증설 등을 제한할 수 있다.’고 규정하고 있다(제3조의2).
3) 이 사건 개정 조례는 부칙을 두어 ‘이 조례 시행 당시 종전의 규정에 따른 처분ㆍ절차 그 밖의 행위는 이 조례에 따라 행하여진 것으로 보며, 이 조례 시행 전 신청한 인허가 사항은 조례 개정에도 불구하고 종전 규정에 따른다. 다만 종전의 규정이 조례 개정규정에 비하여 불리한 경우에는 개정규정에 따른다.’는 경과규정을 두었다(제2조). 이러한 부칙 제2조는 2018. 7. 13. 경기도화성시조례 제1354호로써 경과규정 적용대상 행위의 하나로 ‘배출시설 설치허가(신고 포함) 또는 신청’(제4호)을 명기하는 형태로 개정되었다[이하 ‘이 사건 개정 조례 부칙 제2조(2018년 개정)’라 한다].
나. 상고이유에 관한 판단
법령 개정 시에 종전 법령 부칙 경과규정을 개정하거나 삭제하는 명시적인 조치가 없다면 개정 법령에 다시 경과규정을 두지 않았다고 하여도 부칙 경과규정이 실효되는 것은 아니다(대법원 2002. 7. 26. 선고 2001두11168 판결).
이 사건 처분 당시 시행 중이던 이 사건 개정 조례 제3조 제1항 및 제3조의2에 따르면 시장은 가축사육 제한지역에서 기존 가축분뇨 배출시설 증설 등을 제한할 수 있다. 2017년 개정 당시 제한지역을 구체화하고(제3조 제1항 [별표 1] 신설), 증설에 관한 제한 규정을 도입하면서(제3조의2 신설) 경과규정으로 부칙 제2조를 두었다. 이 규정은 2018년 경과규정 적용대상을 구체화하는 내용으로 개정이 이루어진 이후 개정되거나 삭제되는 등의 명시적인 조치가 없었다. 따라서 이 사건 개정 조례 부칙 제2조(2018년 개정)는 여전히 유효하고 이 사건에 적용되어야 한다.
가축분뇨법 및 이 사건 조례 관련 규정 문언과 이 사건 조례 개정 연혁과 취지 등을 고려하여 보면, 이 사건 개정 조례 부칙 제2조(2018년 개정) 경과규정은 그 시행일을 기준으로 이미 수리된 변경신고에 대해서는 이 사건 개정 조례에 따라 적법하게 설치한 것으로 본다는 것이고, 신청을 하였더라도 아직 수리가 되지 않은 상태에 있다면 이 사건 개정 전 조례 규정을 판단 기준으로 삼도록 한 것으로 해석함이 타당하다. 이러한 해석에 따르면 그 시행일 이후 신청된 변경신고에 대해서는 그 경과규정이 적용되지 아니하고 이 사건 개정 조례 제3조 제1항 및 제3조의2가 적용되어야 한다.
원심은 2022년에 이루어진 이 사건 변경신고에 대하여 이 사건 개정 조례 제3조 제1항 및 제3조의2가 적용되어야 한다는 전제에서 이 사건 개정 조례에 따른 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였다. 원심판결 이유를 관련 법리와 기록 등에 비추어 살펴보면, 원심판단은 위와 같은 법리를 따른 것으로 정당하다. 원심판단에 이 사건 조례 경과규정의 해석과 적용에 관한 법리오해, 심리미진, 판단누락 등이나 처분권주의, 처분사유 및 증명책임 등에 관한 법리오해 등으로 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
3. 결론
상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이흥구(재판장) 오석준 노경필(주심) 이숙연
참조조문
[1] 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제8조 제1항, 제3항 / [2] 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제8조 제1항, 제3항
참조판례
[1]2091)