판시사항
구 국민건강보험법 제57조 제2항에서 정한 ‘같은 항에 따른 징수금’의 의미 및 위 조항 제1호에 따라 실질적 개설자에게 개설명의자와 연대하여 납부하게 할 수 있는 부당이득징수금을 같은 조 제1항에 따라 개설명의자인 요양기관에 부과되는 부당이득징수금을 초과하는 금액으로 정할 수 있는지 여부(적극)
판례내용
【원고, 상고인】 의료법인 ○○의료재단 (소송대리인 법무법인 반우 담당변호사 김주성)
【원고, 피상고인 겸 상고인】 원고 2 외 1인 (소송대리인 법무법인 반우 담당변호사 김주성)
【피고, 상고인 겸 피상고인】 국민건강보험공단 (소송대리인 변호사 박혜원)
【원심판결】 대구고법 2024. 6. 28. 선고 2021누3920 판결
【주 문】
원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 대구고등법원으로 환송한다. 원고들의 상고를 모두 기각한다.
【이 유】 상고이유를 판단한다.
1. 사안의 개요
원심판결 이유와 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거에 따르면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
가. 원고 의료법인 ○○의료재단(이하 ‘원고 ○○의료재단’이라 한다)은 의료업을 목적으로 설립된 의료법인으로, 영주시 △△읍에 ‘(병원명 생략)요양병원’(이하 ‘이 사건 병원’이라 한다)을 개설하여 운영하고 있다. 원고 2는 원고 ○○의료재단의 이사이고, 원고 3은 원고 2의 배우자이자 원고 ○○의료재단의 대표자 이사로서, 이 사건 병원을 실질적으로 개설ㆍ운영한 사람이다.
나. 피고는 2018. 12. 10. "이 사건 병원은 구 의료법(2020. 3. 4. 법률 제17069호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 의료법’이라 한다) 제33조 제2항을 위반하여 무자격자에 의하여 개설된 의료기관임"을 이유로 원고 ○○의료재단에 대하여는 구 국민건강보험법(2020. 12. 29. 법률 제17772호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국민건강보험법’이라 한다) 제57조 제1항에 따라 14,387,369,120원(그중 2013. 5. 22.부터의 기간에 대한 부분은 8,609,814,360원이다)의 요양급여비용 부당이득징수처분(이하 ‘원고 ○○의료재단에 대한 당초 처분’이라 한다)을 하였다. 피고는 같은 날 원고 2, 원고 3에 대하여는 각 구 국민건강보험법 제57조 제2항 제1호에 따라 위 2013. 5. 22.부터의 기간에 대한 8,609,814,360원의 요양급여비용 부당이득징수처분(요양기관을 실질적으로 개설한 자에게 일정한 경우 개설명의자인 요양기관과 연대하여 징수금을 납부하게 할 수 있도록 한 같은 법 제57조 제2항이 2013. 5. 22. 법률 제11787호로 신설되어 시행되었다. 이하 각각 ‘원고 2에 대한 당초 처분’, ‘원고 3에 대한 당초 처분’이라 한다)을 하였다.
다. 피고는 ‘불법개설 요양기관 환수결정액 감액ㆍ조정 업무처리지침’에 따라, 제1심 소송 계속 중이던 2021. 4. 6. 원고 ○○의료재단에 대한 당초 처분에 따른 부당이득징수금 중 일부를, 원심 소송 계속 중이던 2022. 7. 14. 원고 2, 원고 3에 대한 각 당초 처분에 따른 부당이득징수금 중 일부를 각각 감경하였다. 피고는 2023. 11.경 ‘불법개설 기관 처분(감면) 업무처리지침’(이하 ‘이 사건 재량준칙’이라 한다)을 새로 마련한 후, 이 사건 재량준칙에 따라 원고 ○○의료재단에 대하여는 감경비율 30%를, 원고 2에 대하여는 감경비율 20%를, 원고 3에 대하여는 감경비율 10%를 각각 해당 당초 처분의 부당이득징수금에 적용하기로 하였다.
라. 이에 따라 피고는 2024. 3. 18. 원고 ○○의료재단에 대한 당초 처분에 따른 부당이득징수금 중 일부를, 2024. 4. 5. 원고 2, 원고 3에 대한 각 당초 처분에 따른 부당이득징수금 중 일부를 각각 추가로 감경하였다(이하 원고 ○○의료재단에 대한 당초 처분 중 감경되고 남은 10,071,158,390원의 부당이득징수처분을 ‘원고 ○○의료재단에 대한 처분’, 원고 2에 대한 당초 처분 중 감경되고 남은 6,887,851,488원의 부당이득징수처분을 ‘원고 2에 대한 처분’, 원고 3에 대한 당초 처분 중 감경되고 남은 7,748,832,924원의 부당이득징수처분을 ‘원고 3에 대한 처분’이라 하고, 위 각 처분을 통틀어 ‘이 사건 각 처분’이라 한다). 한편 원고 ○○의료재단에 대한 당초 처분에 비추어, 원고 ○○의료재단에 대한 처분에 따른 부당이득징수금 중 2013. 5. 22.부터의 기간에 대한 부분을 계산하면 6,026,870,055원(= 10,071,158,390원 × 8,609,814,360원 ÷ 14,387,369,120원, 원 미만 버림)이 된다.
마. 원심은 구 국민건강보험법 제57조 제2항 제1호에 따라 원고 2, 원고 3에 대하여 원고 ○○의료재단과 연대하여 납부하게 할 수 있는 부당이득징수금은 같은 조 제1항에 따른 원고 ○○의료재단에 대한 부당이득징수금을 초과할 수 없다고 판단하였다. 그에 따라 원심은 원고 2, 원고 3에 대한 각 처분 중 원고 ○○의료재단에 대한 2013. 5. 22.부터의 기간에 대한 부당이득징수금인 6,026,870,055원을 초과하는 부분을 각각 취소하는 판결을 선고하였다.
2. 원고들의 상고이유에 대한 판단
가. 제1 상고이유에 대하여
원심은 판시와 같은 이유로, 2023. 5. 19. 법률 제19420호로 개정된 국민건강보험법 제57조 제1항, 제2항 등에서 ‘보험급여비용 전액을 부당이득으로 규정한 부분’이 위헌이므로 이에 근거하여 이루어진 이 사건 각 처분이 위법하다는 원고들의 주장에 대하여, 이 사건 각 처분의 근거 규정은 원고들이 든 위 각 규정이 아니라, 부당이득징수의 범위를 지급받은 보험급여비용 상당액의 ‘전부’가 아닌 ‘전부 또는 일부’라고 규정한 구 국민건강보험법 제57조 제1항, 제2항임을 이유로, 이와 전제를 달리 한 원고들의 주장을 받아들이지 않았다. 원심판결 이유를 관련 법리와 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거에 비추어 살펴보면, 원심판결에 위헌인 법률을 적용하는 등으로 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
나. 제2 상고이유에 대하여
이 부분 상고이유는 원심이 판단하지 아니한 사항을 다투는 것으로 적법한 상고이유에 해당하지 아니한다. 나아가 관련 법리와 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거에 비추어 살펴보더라도, 원심판단에 이 부분 상고이유 주장과 같은 구 국민건강보험법 제57조 및 구 국민건강보험법에 따른 보험급여 및 보험급여비용 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
다. 제3 상고이유에 대하여
이 사건 각 처분에 보험급여와 보험급여비용을 구분하지 아니한 위법이 있다는 등의 주장은 사실심의 전권에 속하는 증거의 취사선택과 사실인정을 탓하는 것이거나, 원심이 판단하지 아니한 사항을 다투는 것으로 적법한 상고이유에 해당하지 아니한다. 나아가 관련 법리와 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거에 비추어 살펴보더라도, 원심판단에 이 부분 상고이유 주장과 같이 보험급여와 보험급여비용에 관한 증명책임 등에 관한 법리를 오해하거나, 논리와 경험의 법칙에 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나는 등으로 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
라. 제4 상고이유에 대하여
원심은 판시와 같은 이유로, 이 사건 각 처분은 하자 있는 부분에 해당하는 부당이득징수금을 감액하는 처분으로서 이 사건 당초 처분 자체를 일부 취소하는 변경처분에 해당하고, 그 실질은 종래의 위법한 부분을 제거하는 것으로서 하자의 치유와는 차이가 있다고 판단하였다. 원심판결 이유를 관련 법리와 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거에 비추어 살펴보면, 원심판단에 하자의 치유, 처분의 위법성 판단 기준 시점 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
마. 제5 상고이유에 대하여
원심은 판시와 같은 이유로, 원고 ○○의료재단에 대한 처분 및 원고 2, 원고 3에 대한 각 처분 중 6,026,870,055원을 초과하는 부분에 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 없다고 판단하였다. 원심판결 이유를 관련 법리와 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거에 비추어 살펴보면, 원심판단에 비례의 원칙, 재량권 일탈ㆍ남용 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
3. 피고의 상고이유에 대한 판단
가. 원심의 판단
원심은, 구 국민건강보험법 제57조 제2항이 해당 요양기관을 개설한 자에게 요양기관과 연대하여 ‘속임수나 부당한 방법으로 받은 보험급여 비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부’를 납부하게 할 수 있다고 규정하고 있지 않고, ‘제57조 제1항에 따른 징수금’을 납부하게 할 수 있다고 규정하고 있다는 이유로, 구 국민건강보험법 제57조 제2항 제1호에 따라 원고 2, 원고 3에 대하여 원고 ○○의료재단과 연대하여 납부하게 할 수 있는 부당이득징수금은 같은 조 제1항에 따른 원고 ○○의료재단에 대한 부당이득징수금을 초과할 수 없다고 판단하였다.
나. 대법원의 판단
1) 그러나 이러한 원심의 판단은 다음과 같은 이유로 수긍할 수 없다.
가) 무자격자의 의료기관 운영과 관련한, 보험급여비용의 반환에 관한 규정은 특수한 형태의 부당이득반환의무에 대한 규정이다(헌법재판소 2011. 6. 30. 선고 2010헌바375 전원재판부 결정 참조). 의료기관 개설명의자로부터 부당이득금을 징수할 것인지, 그 실질적 개설ㆍ운영자(이하 ‘실질적 개설자’라 한다)로부터 부당이득금을 징수하도록 규정할 것인지 여부는 원칙적으로 입법 재량의 영역에 해당한다[헌법재판소 2015. 7. 30. 선고 2014헌바298, 357, 2015헌바120(병합) 전원재판부 결정 참조].
나) 구 국민건강보험법 제57조 제1항은 "공단은 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여를 받은 사람이나 보험급여 비용을 받은 요양기관에 대하여 그 보험급여나 보험급여 비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 징수한다."라고 규정하고 있고, 2013. 5. 22. 법률 제11787호로 신설된 같은 조 제2항은 "공단은 제1항에 따라 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여 비용을 받은 요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 요양기관을 개설한 자에게 그 요양기관과 연대하여 같은 항에 따른 징수금을 납부하게 할 수 있다."라고 규정하면서, 제1호로 "의료법 제33조 제2항을 위반하여 의료기관을 개설할 수 없는 자가 의료인의 면허나 의료법인 등의 명의를 대여받아 개설ㆍ운영하는 의료기관"을 규정하고 있다. 이처럼 신설된 실질적 개설자에 대한 부당이득징수규정은 경제적 이익의 실질 귀속자로부터 그 경제적 이익을 직접 환수할 수 있도록 함으로써 환수 비용의 절감 및 시간 단축 등을 통해 권리행사의 실효성을 높이고, 개설명의자와 실질적 개설자가 각각 동일 내용의 급부에 대해 독립하여 부담하는 채무의 책임 관계를 연대책임 관계로 명확히 하고 있다.
다) 이러한 구 국민건강보험법 제57조 제1항, 제2항에 따른 부당이득징수처분은 재량행위로서(대법원 2020. 7. 9. 선고 2018두44838 판결 참조), 요양기관이 실시한 요양급여 내용과 요양급여비용의 액수, 의료기관 개설ㆍ운영 과정에서의 개설명의자와 실질적 개설자의 각 역할과 불법성의 정도, 의료기관 운영 성과의 귀속 여부와 개설명의자가 얻은 이익의 정도 등에 따라 개설명의자 등의 책임은 실질적 개설자의 책임과 달라질 수 있다(대법원 2020. 6. 4. 선고 2015두39996 판결, 대법원 2020. 7. 9. 선고 2018두44838 판결, 대법원 2020. 9. 3. 선고 2015다230730 판결 등 참조).
라) 한편 실질적 개설자에 대한 부당이득징수규정인 구 국민건강보험법 제57조 제2항 제1호의 요건으로서 구 의료법 제33조 제2항이 금지하는 ‘비의료인의 의료기관 개설행위’는 비의료인이 의료기관의 시설 및 인력의 충원ㆍ관리, 개설신고, 의료업의 시행, 필요한 자금의 조달, 운영 성과의 귀속 등을 주도적으로 처리하는 것을 의미한다(대법원 2018. 11. 29. 선고 2018도10779 판결 참조). 즉, 의료인인 개설명의자는 실질적 개설자에게 자신의 명의를 제공할 뿐 의료기관의 개설과 운영에 관여하지 않으며, 그에게 고용되어 근로 제공의 대가를 받을 뿐 의료기관 운영에 따른 손익이 그대로 귀속되지도 않는다. 이 점을 반영하여 구 의료법은 제33조 제2항 위반행위의 주체인 실질적 개설자는 10년 이하의 징역이나 1억 원 이하의 벌금에 처하도록 규정한 반면, 개설명의자는 제90조에서 ‘의료기관의 개설자가 될 수 없는 자에게 고용되어 의료행위를 한 자’로서 500만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다.
마) 이상과 같은 부당이득징수규정의 법적 성질, 내용과 체계, 입법 취지, 그 규정에 따른 처분 시 고려 요소 등을 종합하면, 실질적 개설자는 부당이득징수처분에 따라 개설명의자와 독립하여 부당이득반환의무를 부담하되, 개설명의자인 요양기관과 연대책임을 지는 관계에 있게 된다. 그러므로 구 국민건강보험법 제57조 제2항에서 정한 ‘같은 항에 따른 징수금’이란, 실질적 개설자가 요양기관에 대한 종속적 지위에서 부담하는 요양기관에 부과된 부당이득징수금 범위 내의 징수금이 아니라, ‘실질적 개설자가 요양기관을 통해 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 받은 보험급여비용 중 책임의 경중에 대한 재량적 판단을 통해 정해진 그 전부 또는 일부’를 의미한다. 결국, 구 국민건강보험법 제57조 제2항 제1호에 따라 개설명의자와 연대하여 납부하게 할 수 있는 실질적 개설자에 대한 부당이득징수금은, 책임의 경중에 대한 재량적 판단의 결과로 말미암아 같은 조 제1항에 따라 개설명의자에게 부과되는 부당이득징수금을 초과하여 정해질 수도 있다.
2) 그런데도 원심은 이와 다른 전제에서, 원고 2, 원고 3에 대하여 원고 ○○의료재단과 연대하여 납부하게 할 수 있는 부당이득징수금이 같은 조 제1항에 따른 원고 ○○의료재단에 대한 부당이득징수금을 초과할 수 없다고 판단하였다. 이러한 원심의 판단에는 구 국민건강보험법 제57조 제2항 제1호 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이를 지적하는 취지의 피고의 상고이유 주장은 이유 있다.
4. 결론
피고의 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리ㆍ판단하도록 원심법원에 환송하며, 원고들의 상고를 모두 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 오석준(재판장) 이흥구 노경필 이숙연(주심)
【원고, 피상고인 겸 상고인】 원고 2 외 1인 (소송대리인 법무법인 반우 담당변호사 김주성)
【피고, 상고인 겸 피상고인】 국민건강보험공단 (소송대리인 변호사 박혜원)
【원심판결】 대구고법 2024. 6. 28. 선고 2021누3920 판결
【주 문】
원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 대구고등법원으로 환송한다. 원고들의 상고를 모두 기각한다.
【이 유】 상고이유를 판단한다.
1. 사안의 개요
원심판결 이유와 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거에 따르면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
가. 원고 의료법인 ○○의료재단(이하 ‘원고 ○○의료재단’이라 한다)은 의료업을 목적으로 설립된 의료법인으로, 영주시 △△읍에 ‘(병원명 생략)요양병원’(이하 ‘이 사건 병원’이라 한다)을 개설하여 운영하고 있다. 원고 2는 원고 ○○의료재단의 이사이고, 원고 3은 원고 2의 배우자이자 원고 ○○의료재단의 대표자 이사로서, 이 사건 병원을 실질적으로 개설ㆍ운영한 사람이다.
나. 피고는 2018. 12. 10. "이 사건 병원은 구 의료법(2020. 3. 4. 법률 제17069호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 의료법’이라 한다) 제33조 제2항을 위반하여 무자격자에 의하여 개설된 의료기관임"을 이유로 원고 ○○의료재단에 대하여는 구 국민건강보험법(2020. 12. 29. 법률 제17772호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국민건강보험법’이라 한다) 제57조 제1항에 따라 14,387,369,120원(그중 2013. 5. 22.부터의 기간에 대한 부분은 8,609,814,360원이다)의 요양급여비용 부당이득징수처분(이하 ‘원고 ○○의료재단에 대한 당초 처분’이라 한다)을 하였다. 피고는 같은 날 원고 2, 원고 3에 대하여는 각 구 국민건강보험법 제57조 제2항 제1호에 따라 위 2013. 5. 22.부터의 기간에 대한 8,609,814,360원의 요양급여비용 부당이득징수처분(요양기관을 실질적으로 개설한 자에게 일정한 경우 개설명의자인 요양기관과 연대하여 징수금을 납부하게 할 수 있도록 한 같은 법 제57조 제2항이 2013. 5. 22. 법률 제11787호로 신설되어 시행되었다. 이하 각각 ‘원고 2에 대한 당초 처분’, ‘원고 3에 대한 당초 처분’이라 한다)을 하였다.
다. 피고는 ‘불법개설 요양기관 환수결정액 감액ㆍ조정 업무처리지침’에 따라, 제1심 소송 계속 중이던 2021. 4. 6. 원고 ○○의료재단에 대한 당초 처분에 따른 부당이득징수금 중 일부를, 원심 소송 계속 중이던 2022. 7. 14. 원고 2, 원고 3에 대한 각 당초 처분에 따른 부당이득징수금 중 일부를 각각 감경하였다. 피고는 2023. 11.경 ‘불법개설 기관 처분(감면) 업무처리지침’(이하 ‘이 사건 재량준칙’이라 한다)을 새로 마련한 후, 이 사건 재량준칙에 따라 원고 ○○의료재단에 대하여는 감경비율 30%를, 원고 2에 대하여는 감경비율 20%를, 원고 3에 대하여는 감경비율 10%를 각각 해당 당초 처분의 부당이득징수금에 적용하기로 하였다.
라. 이에 따라 피고는 2024. 3. 18. 원고 ○○의료재단에 대한 당초 처분에 따른 부당이득징수금 중 일부를, 2024. 4. 5. 원고 2, 원고 3에 대한 각 당초 처분에 따른 부당이득징수금 중 일부를 각각 추가로 감경하였다(이하 원고 ○○의료재단에 대한 당초 처분 중 감경되고 남은 10,071,158,390원의 부당이득징수처분을 ‘원고 ○○의료재단에 대한 처분’, 원고 2에 대한 당초 처분 중 감경되고 남은 6,887,851,488원의 부당이득징수처분을 ‘원고 2에 대한 처분’, 원고 3에 대한 당초 처분 중 감경되고 남은 7,748,832,924원의 부당이득징수처분을 ‘원고 3에 대한 처분’이라 하고, 위 각 처분을 통틀어 ‘이 사건 각 처분’이라 한다). 한편 원고 ○○의료재단에 대한 당초 처분에 비추어, 원고 ○○의료재단에 대한 처분에 따른 부당이득징수금 중 2013. 5. 22.부터의 기간에 대한 부분을 계산하면 6,026,870,055원(= 10,071,158,390원 × 8,609,814,360원 ÷ 14,387,369,120원, 원 미만 버림)이 된다.
마. 원심은 구 국민건강보험법 제57조 제2항 제1호에 따라 원고 2, 원고 3에 대하여 원고 ○○의료재단과 연대하여 납부하게 할 수 있는 부당이득징수금은 같은 조 제1항에 따른 원고 ○○의료재단에 대한 부당이득징수금을 초과할 수 없다고 판단하였다. 그에 따라 원심은 원고 2, 원고 3에 대한 각 처분 중 원고 ○○의료재단에 대한 2013. 5. 22.부터의 기간에 대한 부당이득징수금인 6,026,870,055원을 초과하는 부분을 각각 취소하는 판결을 선고하였다.
2. 원고들의 상고이유에 대한 판단
가. 제1 상고이유에 대하여
원심은 판시와 같은 이유로, 2023. 5. 19. 법률 제19420호로 개정된 국민건강보험법 제57조 제1항, 제2항 등에서 ‘보험급여비용 전액을 부당이득으로 규정한 부분’이 위헌이므로 이에 근거하여 이루어진 이 사건 각 처분이 위법하다는 원고들의 주장에 대하여, 이 사건 각 처분의 근거 규정은 원고들이 든 위 각 규정이 아니라, 부당이득징수의 범위를 지급받은 보험급여비용 상당액의 ‘전부’가 아닌 ‘전부 또는 일부’라고 규정한 구 국민건강보험법 제57조 제1항, 제2항임을 이유로, 이와 전제를 달리 한 원고들의 주장을 받아들이지 않았다. 원심판결 이유를 관련 법리와 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거에 비추어 살펴보면, 원심판결에 위헌인 법률을 적용하는 등으로 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
나. 제2 상고이유에 대하여
이 부분 상고이유는 원심이 판단하지 아니한 사항을 다투는 것으로 적법한 상고이유에 해당하지 아니한다. 나아가 관련 법리와 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거에 비추어 살펴보더라도, 원심판단에 이 부분 상고이유 주장과 같은 구 국민건강보험법 제57조 및 구 국민건강보험법에 따른 보험급여 및 보험급여비용 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
다. 제3 상고이유에 대하여
이 사건 각 처분에 보험급여와 보험급여비용을 구분하지 아니한 위법이 있다는 등의 주장은 사실심의 전권에 속하는 증거의 취사선택과 사실인정을 탓하는 것이거나, 원심이 판단하지 아니한 사항을 다투는 것으로 적법한 상고이유에 해당하지 아니한다. 나아가 관련 법리와 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거에 비추어 살펴보더라도, 원심판단에 이 부분 상고이유 주장과 같이 보험급여와 보험급여비용에 관한 증명책임 등에 관한 법리를 오해하거나, 논리와 경험의 법칙에 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나는 등으로 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
라. 제4 상고이유에 대하여
원심은 판시와 같은 이유로, 이 사건 각 처분은 하자 있는 부분에 해당하는 부당이득징수금을 감액하는 처분으로서 이 사건 당초 처분 자체를 일부 취소하는 변경처분에 해당하고, 그 실질은 종래의 위법한 부분을 제거하는 것으로서 하자의 치유와는 차이가 있다고 판단하였다. 원심판결 이유를 관련 법리와 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거에 비추어 살펴보면, 원심판단에 하자의 치유, 처분의 위법성 판단 기준 시점 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
마. 제5 상고이유에 대하여
원심은 판시와 같은 이유로, 원고 ○○의료재단에 대한 처분 및 원고 2, 원고 3에 대한 각 처분 중 6,026,870,055원을 초과하는 부분에 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 없다고 판단하였다. 원심판결 이유를 관련 법리와 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거에 비추어 살펴보면, 원심판단에 비례의 원칙, 재량권 일탈ㆍ남용 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
3. 피고의 상고이유에 대한 판단
가. 원심의 판단
원심은, 구 국민건강보험법 제57조 제2항이 해당 요양기관을 개설한 자에게 요양기관과 연대하여 ‘속임수나 부당한 방법으로 받은 보험급여 비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부’를 납부하게 할 수 있다고 규정하고 있지 않고, ‘제57조 제1항에 따른 징수금’을 납부하게 할 수 있다고 규정하고 있다는 이유로, 구 국민건강보험법 제57조 제2항 제1호에 따라 원고 2, 원고 3에 대하여 원고 ○○의료재단과 연대하여 납부하게 할 수 있는 부당이득징수금은 같은 조 제1항에 따른 원고 ○○의료재단에 대한 부당이득징수금을 초과할 수 없다고 판단하였다.
나. 대법원의 판단
1) 그러나 이러한 원심의 판단은 다음과 같은 이유로 수긍할 수 없다.
가) 무자격자의 의료기관 운영과 관련한, 보험급여비용의 반환에 관한 규정은 특수한 형태의 부당이득반환의무에 대한 규정이다(헌법재판소 2011. 6. 30. 선고 2010헌바375 전원재판부 결정 참조). 의료기관 개설명의자로부터 부당이득금을 징수할 것인지, 그 실질적 개설ㆍ운영자(이하 ‘실질적 개설자’라 한다)로부터 부당이득금을 징수하도록 규정할 것인지 여부는 원칙적으로 입법 재량의 영역에 해당한다[헌법재판소 2015. 7. 30. 선고 2014헌바298, 357, 2015헌바120(병합) 전원재판부 결정 참조].
나) 구 국민건강보험법 제57조 제1항은 "공단은 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여를 받은 사람이나 보험급여 비용을 받은 요양기관에 대하여 그 보험급여나 보험급여 비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 징수한다."라고 규정하고 있고, 2013. 5. 22. 법률 제11787호로 신설된 같은 조 제2항은 "공단은 제1항에 따라 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여 비용을 받은 요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 요양기관을 개설한 자에게 그 요양기관과 연대하여 같은 항에 따른 징수금을 납부하게 할 수 있다."라고 규정하면서, 제1호로 "의료법 제33조 제2항을 위반하여 의료기관을 개설할 수 없는 자가 의료인의 면허나 의료법인 등의 명의를 대여받아 개설ㆍ운영하는 의료기관"을 규정하고 있다. 이처럼 신설된 실질적 개설자에 대한 부당이득징수규정은 경제적 이익의 실질 귀속자로부터 그 경제적 이익을 직접 환수할 수 있도록 함으로써 환수 비용의 절감 및 시간 단축 등을 통해 권리행사의 실효성을 높이고, 개설명의자와 실질적 개설자가 각각 동일 내용의 급부에 대해 독립하여 부담하는 채무의 책임 관계를 연대책임 관계로 명확히 하고 있다.
다) 이러한 구 국민건강보험법 제57조 제1항, 제2항에 따른 부당이득징수처분은 재량행위로서(대법원 2020. 7. 9. 선고 2018두44838 판결 참조), 요양기관이 실시한 요양급여 내용과 요양급여비용의 액수, 의료기관 개설ㆍ운영 과정에서의 개설명의자와 실질적 개설자의 각 역할과 불법성의 정도, 의료기관 운영 성과의 귀속 여부와 개설명의자가 얻은 이익의 정도 등에 따라 개설명의자 등의 책임은 실질적 개설자의 책임과 달라질 수 있다(대법원 2020. 6. 4. 선고 2015두39996 판결, 대법원 2020. 7. 9. 선고 2018두44838 판결, 대법원 2020. 9. 3. 선고 2015다230730 판결 등 참조).
라) 한편 실질적 개설자에 대한 부당이득징수규정인 구 국민건강보험법 제57조 제2항 제1호의 요건으로서 구 의료법 제33조 제2항이 금지하는 ‘비의료인의 의료기관 개설행위’는 비의료인이 의료기관의 시설 및 인력의 충원ㆍ관리, 개설신고, 의료업의 시행, 필요한 자금의 조달, 운영 성과의 귀속 등을 주도적으로 처리하는 것을 의미한다(대법원 2018. 11. 29. 선고 2018도10779 판결 참조). 즉, 의료인인 개설명의자는 실질적 개설자에게 자신의 명의를 제공할 뿐 의료기관의 개설과 운영에 관여하지 않으며, 그에게 고용되어 근로 제공의 대가를 받을 뿐 의료기관 운영에 따른 손익이 그대로 귀속되지도 않는다. 이 점을 반영하여 구 의료법은 제33조 제2항 위반행위의 주체인 실질적 개설자는 10년 이하의 징역이나 1억 원 이하의 벌금에 처하도록 규정한 반면, 개설명의자는 제90조에서 ‘의료기관의 개설자가 될 수 없는 자에게 고용되어 의료행위를 한 자’로서 500만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다.
마) 이상과 같은 부당이득징수규정의 법적 성질, 내용과 체계, 입법 취지, 그 규정에 따른 처분 시 고려 요소 등을 종합하면, 실질적 개설자는 부당이득징수처분에 따라 개설명의자와 독립하여 부당이득반환의무를 부담하되, 개설명의자인 요양기관과 연대책임을 지는 관계에 있게 된다. 그러므로 구 국민건강보험법 제57조 제2항에서 정한 ‘같은 항에 따른 징수금’이란, 실질적 개설자가 요양기관에 대한 종속적 지위에서 부담하는 요양기관에 부과된 부당이득징수금 범위 내의 징수금이 아니라, ‘실질적 개설자가 요양기관을 통해 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 받은 보험급여비용 중 책임의 경중에 대한 재량적 판단을 통해 정해진 그 전부 또는 일부’를 의미한다. 결국, 구 국민건강보험법 제57조 제2항 제1호에 따라 개설명의자와 연대하여 납부하게 할 수 있는 실질적 개설자에 대한 부당이득징수금은, 책임의 경중에 대한 재량적 판단의 결과로 말미암아 같은 조 제1항에 따라 개설명의자에게 부과되는 부당이득징수금을 초과하여 정해질 수도 있다.
2) 그런데도 원심은 이와 다른 전제에서, 원고 2, 원고 3에 대하여 원고 ○○의료재단과 연대하여 납부하게 할 수 있는 부당이득징수금이 같은 조 제1항에 따른 원고 ○○의료재단에 대한 부당이득징수금을 초과할 수 없다고 판단하였다. 이러한 원심의 판단에는 구 국민건강보험법 제57조 제2항 제1호 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이를 지적하는 취지의 피고의 상고이유 주장은 이유 있다.
4. 결론
피고의 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리ㆍ판단하도록 원심법원에 환송하며, 원고들의 상고를 모두 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 오석준(재판장) 이흥구 노경필 이숙연(주심)
참조조문
구 국민건강보험법(2020. 12. 29. 법률 제17772호로 개정되기 전의 것) 57조 제1항, 제2항, 구 의료법(2020. 3. 4. 법률 제17069호로 개정되기 전의 것) 제33조 제2항