판시사항
[1] 지방의회 사무직원 중 지방자치법 제91조 제2항 단서 각 호에 해당하지 않는 사무직원에 대한 임용권이 지방자치단체의 장에게 전속적으로 부여되어 있는지 여부(적극)
[2] 甲 구의회가 지방자치법 제91조 제2항 단서 각 호에 해당하지 않는 공무원을 포함한 지방의회 사무직원 전부에 대한 징계권한을 지방의회 사무국장에게 위임하도록 하는 내용의 조례안을 의결하자 구청장이 재의를 요구하였으나 甲 구의회가 원안대로 재의결한 사안에서, 조례안 규정이 지방의회 사무직원 중 지방자치법 제91조 제2항 단서 각 호에 해당하는 공무원에 대한 임용권만 지방의회 사무국장 등에게 위임하도록 한 지방자치법 제91조 제2항에 위반된다고 한 사례
[2] 甲 구의회가 지방자치법 제91조 제2항 단서 각 호에 해당하지 않는 공무원을 포함한 지방의회 사무직원 전부에 대한 징계권한을 지방의회 사무국장에게 위임하도록 하는 내용의 조례안을 의결하자 구청장이 재의를 요구하였으나 甲 구의회가 원안대로 재의결한 사안에서, 조례안 규정이 지방의회 사무직원 중 지방자치법 제91조 제2항 단서 각 호에 해당하는 공무원에 대한 임용권만 지방의회 사무국장 등에게 위임하도록 한 지방자치법 제91조 제2항에 위반된다고 한 사례
판례내용
【원 고】 부산광역시 연제구청장 (소송대리인 법무법인 율하 담당변호사 최병주)
【피 고】 부산광역시 연제구의회
【변론종결】2016. 10. 13.
【주 문】
피고가 2014. 6. 27. ‘부산광역시 연제구의회 사무기구 설치 및 직원 정수 조례 일부개정안’에 대하여 한 재의결은 효력이 없다. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】 주문과 같다.
【이 유】 1. 이 사건 조례안의 재의결 및 그 내용의 요지
갑 제1·2·3호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 피고는 2012. 11. 8. ‘부산광역시 연제구의회 사무기구 설치 및 직원 정수 조례 일부 개정안’(이하 ‘이 사건 조례안’이라고 한다)을 의결하여 같은 날 원고에게 이송한 사실, ② 원고는 2012. 11. 26. 이 사건 조례안 중 ‘부산광역시 연제구청장은 의회사무국장에게 의회사무국 소속 공무원의 교육훈련·복무·징계 등에 관한 사항을 위임한다’고 규정한 제5조 제3항(이하 ‘이 사건 규정’이라고 한다)이 법령에 위반된다는 이유를 들어 피고에게 재의를 요구하였으나, 피고는 2014. 6. 27. 이 사건 조례안을 원안대로 재의결한 사실을 인정할 수 있다.
2. 이 사건 규정의 법령 위반 여부
가. 지방자치단체는 헌법 제117조 제1항과 지방자치법 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있지만, 지방자치법은 의결기관인 지방의회와 집행기관인 지방자치단체장에게 각각 독자적 권한을 부여하여 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회가 자치사무에 관하여 조례를 제정할 때는 법률에 특별한 규정이 없는 한 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않아야 한다(대법원 2010. 7. 22. 선고 2010추35 판결 등 참조).
그런데 지방자치법에 의하면, 시·군 및 자치구의회는 사무를 처리하기 위하여 조례로 정하는 바에 따라 사무국이나 사무과를 둘 수 있고, 사무국·사무과에는 사무국장 또는 사무과장과 직원을 둘 수 있으며, 사무처장·사무국장·사무과장 및 직원(이하 ‘사무직원’이라고 한다)은 지방공무원으로 보하도록 하고 있다(제90조 제2항, 제3항). 또한 사무직원은 지방의회의 의장의 추천에 따라 지방자치단체의 장이 임명하되, 사무직원 중 별정직공무원과 지방공무원법 제25조의5에 따른 임기제공무원 및 대통령령으로 정하는 일반직공무원에 대한 임용권은 지방의회 사무처장·사무국장·사무과장(이하 ‘사무국장 등’이라고 한다)에게 위임하여야 하는 것으로 하고 있다(제91조 제2항). 그리고 지방자치법 시행령 제63조의2 [별표 7의2]는 위 법률 규정에서 위임한 ‘대통령령으로 정하는 일반직공무원’으로 지방공무원 임용령 [별표 1]에 따른 행정직군 속기직렬, 기술직군 운전직렬 공무원 등을 열거하고 있다.
한편, 지방자치법 제92조 제2항은 사무직원의 임용·보수·복무·신분보장·징계 등에 관하여는 이 법에서 정한 것 외에는 지방공무원법을 적용한다고 하고, 지방공무원법 제6조는 지방자치단체의 장은 이 법에서 정하는 바에 따라 그 소속 공무원의 임명·휴직·면직과 징계를 하는 권한(이하 ‘임용권’이라고 한다)을 가지고(제1항), 제1항에 따라 임용권을 가지는 자는 그 권한의 일부를 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 보조기관, 그 소속 기관의 장, 지방의회의 사무국장 등 또는 교육위원회의 의사국장에게 위임할 수 있다고 규정하고 있다(제2항).
나. 위 각 규정을 종합하면, 시·군 및 자치구의회의 사무직원에 대한 임용권의 위임에 관하여는 지방자치법 제92조 제2항에 따라 같은 법 제91조 제2항이 우선 적용된다고 할 것이다. 그런데 지방자치법 제91조 제2항은 사무직원은 지방의회의 의장의 추천에 따라 지방자치단체장이 임명하도록 규정하면서, 지방의회 사무직원 중 같은 항 단서 각 호에 해당하는 일부 직원에 대해서만 임용권, 즉 임명·휴직·면직과 징계를 하는 권한을 지방의회 사무국장 등에게 위임하도록 규정하고 있다. 그러므로 지방자치법 제91조 제2항 단서 각 호에 해당하지 않는 나머지 사무직원에 대한 임용권은 여전히 지방자치단체의 장에게 전속적으로 부여되어 있다고 해석함이 타당하다.
다. 그럼에도 이 사건 규정은, 지방자치법 제91조 제2항 단서 각 호에 해당하지 않는 공무원을 포함한 지방의회 사무직원 전부에 대한 ‘징계권한’을 지방의회 사무국장에게 위임하도록 하고 있다. 이는 지방의회 사무직원 중 지방자치법 제91조 제2항 단서 각 호에 해당하는 공무원에 대한 임용권만을 지방의회 사무국장 등에게 위임하도록 한 지방자치법 제91조 제2항에 위반된다.
3. 결론
그렇다면 이 사건 조례안은 그 일부가 법령에 위반되어 위법하고 이와 같은 경우 이 사건 조례안에 대한 재의결은 그 효력이 전부 부인되므로, 이 사건 조례안에 대한 재의결의 효력배제를 구하는 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 소송비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 권순일(재판장) 박병대(주심) 박보영 김재형
【피 고】 부산광역시 연제구의회
【변론종결】2016. 10. 13.
【주 문】
피고가 2014. 6. 27. ‘부산광역시 연제구의회 사무기구 설치 및 직원 정수 조례 일부개정안’에 대하여 한 재의결은 효력이 없다. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】 주문과 같다.
【이 유】 1. 이 사건 조례안의 재의결 및 그 내용의 요지
갑 제1·2·3호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 피고는 2012. 11. 8. ‘부산광역시 연제구의회 사무기구 설치 및 직원 정수 조례 일부 개정안’(이하 ‘이 사건 조례안’이라고 한다)을 의결하여 같은 날 원고에게 이송한 사실, ② 원고는 2012. 11. 26. 이 사건 조례안 중 ‘부산광역시 연제구청장은 의회사무국장에게 의회사무국 소속 공무원의 교육훈련·복무·징계 등에 관한 사항을 위임한다’고 규정한 제5조 제3항(이하 ‘이 사건 규정’이라고 한다)이 법령에 위반된다는 이유를 들어 피고에게 재의를 요구하였으나, 피고는 2014. 6. 27. 이 사건 조례안을 원안대로 재의결한 사실을 인정할 수 있다.
2. 이 사건 규정의 법령 위반 여부
가. 지방자치단체는 헌법 제117조 제1항과 지방자치법 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있지만, 지방자치법은 의결기관인 지방의회와 집행기관인 지방자치단체장에게 각각 독자적 권한을 부여하여 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회가 자치사무에 관하여 조례를 제정할 때는 법률에 특별한 규정이 없는 한 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않아야 한다(대법원 2010. 7. 22. 선고 2010추35 판결 등 참조).
그런데 지방자치법에 의하면, 시·군 및 자치구의회는 사무를 처리하기 위하여 조례로 정하는 바에 따라 사무국이나 사무과를 둘 수 있고, 사무국·사무과에는 사무국장 또는 사무과장과 직원을 둘 수 있으며, 사무처장·사무국장·사무과장 및 직원(이하 ‘사무직원’이라고 한다)은 지방공무원으로 보하도록 하고 있다(제90조 제2항, 제3항). 또한 사무직원은 지방의회의 의장의 추천에 따라 지방자치단체의 장이 임명하되, 사무직원 중 별정직공무원과 지방공무원법 제25조의5에 따른 임기제공무원 및 대통령령으로 정하는 일반직공무원에 대한 임용권은 지방의회 사무처장·사무국장·사무과장(이하 ‘사무국장 등’이라고 한다)에게 위임하여야 하는 것으로 하고 있다(제91조 제2항). 그리고 지방자치법 시행령 제63조의2 [별표 7의2]는 위 법률 규정에서 위임한 ‘대통령령으로 정하는 일반직공무원’으로 지방공무원 임용령 [별표 1]에 따른 행정직군 속기직렬, 기술직군 운전직렬 공무원 등을 열거하고 있다.
한편, 지방자치법 제92조 제2항은 사무직원의 임용·보수·복무·신분보장·징계 등에 관하여는 이 법에서 정한 것 외에는 지방공무원법을 적용한다고 하고, 지방공무원법 제6조는 지방자치단체의 장은 이 법에서 정하는 바에 따라 그 소속 공무원의 임명·휴직·면직과 징계를 하는 권한(이하 ‘임용권’이라고 한다)을 가지고(제1항), 제1항에 따라 임용권을 가지는 자는 그 권한의 일부를 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 보조기관, 그 소속 기관의 장, 지방의회의 사무국장 등 또는 교육위원회의 의사국장에게 위임할 수 있다고 규정하고 있다(제2항).
나. 위 각 규정을 종합하면, 시·군 및 자치구의회의 사무직원에 대한 임용권의 위임에 관하여는 지방자치법 제92조 제2항에 따라 같은 법 제91조 제2항이 우선 적용된다고 할 것이다. 그런데 지방자치법 제91조 제2항은 사무직원은 지방의회의 의장의 추천에 따라 지방자치단체장이 임명하도록 규정하면서, 지방의회 사무직원 중 같은 항 단서 각 호에 해당하는 일부 직원에 대해서만 임용권, 즉 임명·휴직·면직과 징계를 하는 권한을 지방의회 사무국장 등에게 위임하도록 규정하고 있다. 그러므로 지방자치법 제91조 제2항 단서 각 호에 해당하지 않는 나머지 사무직원에 대한 임용권은 여전히 지방자치단체의 장에게 전속적으로 부여되어 있다고 해석함이 타당하다.
다. 그럼에도 이 사건 규정은, 지방자치법 제91조 제2항 단서 각 호에 해당하지 않는 공무원을 포함한 지방의회 사무직원 전부에 대한 ‘징계권한’을 지방의회 사무국장에게 위임하도록 하고 있다. 이는 지방의회 사무직원 중 지방자치법 제91조 제2항 단서 각 호에 해당하는 공무원에 대한 임용권만을 지방의회 사무국장 등에게 위임하도록 한 지방자치법 제91조 제2항에 위반된다.
3. 결론
그렇다면 이 사건 조례안은 그 일부가 법령에 위반되어 위법하고 이와 같은 경우 이 사건 조례안에 대한 재의결은 그 효력이 전부 부인되므로, 이 사건 조례안에 대한 재의결의 효력배제를 구하는 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 소송비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 권순일(재판장) 박병대(주심) 박보영 김재형
참조조문
[1] 헌법 제117조 제1항, 지방자치법 제22조, 제90조, 제91조 제2항, 제92조 제2항, 지방자치법 시행령 제63조의2 [별표 7의2], 지방공무원법 제6조 / [2] 헌법 제117조 제1항, 지방자치법 제22조, 제90조, 제91조 제2항, 제92조 제2항, 지방자치법 시행령 제63조의2 [별표 7의2], 지방공무원법 제6조