판결요지
이 사건 수도급수 조례 제3조 제1항은 ‘급수구역은 시의 관할구역 중 대구광역시장이 고시한 급수가능구역으로 한다’고 규정하고 있고, 이 사건 각 지구는 이 사건 수도급수 조례 제3조 제1항, 제48조 제1항에 따라 2002. 12. 18.전에 이미 대구광역시 급수구역으로 지정·고시되어 있었던 점, 급수구역 밖과 급수구역 내를 구분하여 원인자부담금을 규정하고 있는 표준조례 제4조 제1항의 각 호와 달리 이 사건 수도급수 조례 및 이 사건 원인자부담금 징수 조례에서는 이를 구분하고 있지 않고, 쟁점 조항에는 ‘급수구역 내에 위치하는 건축물 등에 수돗물을 공급’함에 따라 부과하는 원인자부담금에 대해서만 규정하고 있는 점 등을 종합하여 보면, 쟁점 조항의 ‘급수구역’은 이 사건 수도급수 조례 제3조 제1항에 따라 고시된 급수구역을 의미한다 할 것이다. 따라서 이 사건 각 지구는 원고의 개발사업 시행 이전부터 대구광역시의 ‘급수구역’이었다 할 것이고, 원고가 이 사건 각 지구에 개발사업을 시행하면서 수도시설을 증설하였다고 하여 비로소 ‘급수구역’이 되었다고 볼 수는 없다. 따라서 이와 다른 전제에 있는 원고의 주장은 이유 없다.
판례내용
【심급】
1심
【세목】
세외수입
【주문】
1. 원고의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【이유】
▣청 구 취 지
피고가 원고에 대하여 한 별지1목록 기재 상수도원인자부담금 부과처분을 모두 취소한다.
▣이 유
1.처분의 경위
가.대구금호지구 택지개발사업
1)구 건설교통부장관은2003. 12. 31.원고를 사업시행자로 하여 대구 북구 금호동,사수동 일원의956,479㎡를 구 택지개발촉진법(2005. 5. 26.법률 제7517호로 개정되기 전의 것)에 의한‘대구금호 택지개발사업예정지구’(이하‘이 사건 제1지구’라 한다)로 지정하였다.피고는2005. 10. 10.사업예정지구의 면적을949,716㎡으로 변경하는 등의 내용으로 택지개발사업예정지구 지정변경 및 개발계획을 승인하고, 2006. 9.경 택지개발사업 개발계획 변경 및 실시계획을 승인하였다.
2)그에 따라 원고는2014. 12. 31.경까지 이 사건 제1지구의 개발사업을 완료한 후 이 사건 제1지구 아파트,상가 등의 주택사업시행자로서 아파트 등을 순차로 신축하면서 피고에게 별지1표 순번1, 2 ‘처분대상’란 기재 아파트,상가 등에 대하여 급수공사를 신청하였다.
3)피고는2016. 7. 1.원고에게 수도법 제71조 제1항,같은 법 시행령 제65조 및 대구광역시 상수도원인자부담금 징수 조례(이하‘이 사건 원인자부담금 조례’라 한다)제2조 제1호 가.목,제5조 제1항,제6조 제1항[별표1]에 따라 별지1표 순번1, 2기재와 같이 원인자부담금 부과처분을 하였다.
나.대구신서 혁신도시개발사업
1)구 건설교통부장관은2007. 4. 6.경 원고를 사업시행자로 하여 대구 동구 신서동,동내동,각산동,율암동,상매동,대림동,숙천동,괴전동,사복동 일원의4,216,496㎡를 구 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법(2008. 2. 29.법률 제8852호로 개정되기 전의 것,이하 같다)에 따라‘대구신서 혁신도시개발예정지구’(이하‘이 사건 제2지구’라 한다)로 지정하고, 2007. 5. 25.경 혁신도시개발계획을 승인하였으며, 2015. 9.경 혁신도시실시계획(변경)을 승인하였다.
2)그에 따라 원고는2012. 12. 31.경까지 이 사건 제2지구의 개발사업을 완료한 후 이 사건 제2지구 아파트,상가 등의 주택사업시행자로서 아파트 등을 순차로 신축하면서 피고에게 별지1표 순번3내지5, 8, 9각‘처분대상’란 기재 아파트,상가 등에 대하여 급수공사를 신청하였다.
3)피고는 수도법 제71조 제1항,같은 법 시행령 제65조 및 이 사건 원인자부담금 조례 제2조 제1호 가.목,제5조 제1항,제6조 제1항[별표1]에 따라 원고에게, 2016. 7. 1.별지1표 순번3내지5기재 각 원인자부담금을, 2016. 11. 1.같은 표 순번8기재 원인자부담금을, 2016. 11. 3.같은 표 순번9기재 원인자부담금을 각 부과하였다.
다.대구 테크노폴리스 지방산업단지
1)피고는2006. 12. 29.피고를 사업시행자로 하여 대구 달성군 현풍면,유가면 일원의7,270,557㎡을 구 산업입지 및 개발에 관한 법률(2007. 4. 6.법률 제8337호로 개정되기 전의 것)에 의한‘대구테크노폴리스 지방산업단지’(이하‘이 사건 제3지구’라 한다)로 지정하고,이후 원고를 사업시행자로 변경한 후, 2007. 12. 24.산업단지의 명칭과 면적,사업시행기간 등을 변경하는 내용의 대구테크노폴리스 일반산업단지 지정(개발계획)변경 및 실시계획을 승인하였다.
2)그에 따라 원고는2015. 12. 31.경까지 이 사건 제3지구의 개발사업을 완료한 후 이 사건 제3지구 아파트,상가 등의 주택사업시행자로서 아파트 등을 순차로 신축하면서 피고에게 별지1표 순번6, 7각‘처분대상’란 기재 아파트,상가 등에 대하여 급수공사를 신청하였다.
3)피고는2016. 8. 25.원고에게 수도법 제71조 제1항,같은 법 시행령 제65조 및 이 사건 원인자부담금 조례 제2조 제1호 가.목,제5조 제1항,제6조 제1항[별표1]에 따라 별지1표 순번6, 7기재 각 원인자부담금 부과처분을 하였다(이하 피고의 이 사건1, 2, 3지구에 관한 위 각 원인자부담금 부과처분을‘이 사건 각 처분’이라 한다).
라.원인자부담금 산정 내역
원인자부담금의 구체적인 산정 내역은 별지2 ‘원인자부담금 산정 내역’기재와 같다.
【인정근거】다툼 없는 사실,갑 제1내지25호증,을 제1내지8, 12, 13, 29내지42호증(각 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지
2.피고의 본안전 항변 및 판단
이 사건 각 처분의 취소를 구하는 원고에 대하여,피고는 원고가 이 사건 각 처분에 대하여 이 사건 원인자부담금 조례 제9조에 정하고 있는 이의신청 절차를 거치지 않아 이 사건 소는 부적법하므로 각하되어야 한다고 주장한다.
원고가 이 사건 각 처분에 대해 이의신청절차를 거치지 않은 채 이 사건 소를 제기한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.그러나,행정소송법 제18조 제1항은‘취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에도 이를 거치지 아니하고 제기할 수 있다.다만,다른 법률에 당해 처분에 대한 행정심판의 재결을 거치지 아니하면 취소소송을 제기할 수 없다는 규정이 있는 때에는 그러하지 아니하다.’고 규정하고 있고,위 규정에 의하면,원칙적으로 단지 행정심판을 제기할 수 있다는 근거 규정만이 있는 처분에 대하여는 행정심판을 제기하지 아니하고도 취소소송을 제기할 수 있는데(대법원1999. 12. 20.자99무42결정 참조),이 사건 원인자부담금 조례는 행정소송법 제18조 제1항의‘법률’에 해당하지 않을 뿐만 아니라,이 사건 원인자부담금 조례 제9조는‘이 사건 조례에 따른 부담금의 부과 또는 징수에 대하여 이의가 있는 자는 그 처분의 통지를 받은 날로부터90일 이내에 시장에게 서면으로 이의신청할 수 있다’고 규정하여 행정심판을 임의적 절차로 규정하고 있으므로,원고는 이 사건 각 처분에 대하여 이의신청을 제기하지 않고 바로 이에 대한 행정소송을 제기할 수 있다.
피고의 본안전 항변은 이유 없다.
3.원고의 주장
아래와 같은 이유로,이 사건 각 처분은 위법하다.
가.원고는 이 사건 각 지구 개발사업의 시행자로서 각 지구 내의 수도시설을 원고의 비용으로 직접 설치하였으므로 수도법 제71조에 따른 원인자부담금을 이미 납부한 것으로 볼 수 있음에도 다시 원고에게 원인자부담금을 부과하는 것은 중복부과에 해당하여 위법하다.
나.이 사건 각 처분의 근거인 이 사건 원인자부담금 조례 제5조 제1항(이하‘쟁점 조항’이라 한다)은 상위법령인 수도법 제71조 및 같은 법 시행령 제65조의 위임범위를 일탈하여 새로운 부과요건(기존에 소요된 수도시설의 건설비용을 부담시키는 부분)을 창설한 규정으로 무효이므로,이에 근거한 이 사건 각 처분은 위법하다.
다.쟁점 조항에 따르면 원인자부담금을 부담하는 주체가‘수돗물을 사용할 자’로 규정되어 있으나,원고는 이 사건 각 지구의 대지조성사업자이자 개별 건축물의 건축주에 불과하므로‘수돗물을 사용할 자’가 아니다.그럼에도 원고가 급수신청을 하였다는 사정만으로 수돗물을 사용할 자가 아닌 원고에게 내려진 이 사건 각 처분은 위법하다.
라.쟁점 조항의’급수구역‘이란 이미 송·배수시설이 모두 조성되어 있어 별도의 신·증설 없이도 급수를 할 수 있는 지역에 한정하여야 하는데,이 사건 각 지구는 각 개발사업의 시행으로 인하여 신규로 수도시설이 조성된 곳이므로,대구광역시의’급수구역‘이라 볼 수 없어,쟁점 조항에 근거한 이 사건 각 처분은 위법하다.
4.관계 법령
별지3관계 법령 기재와 같다.
5.판단
가.대구시 상수도 원인자부담금의 법령체계
1)상수도 원인자부담금은 수도법 제71조에 근거하며,수도공사 즉,수도시설을 신설·증설 또는 개조하는 공사(수도법 제3조 제25호)에 관한 비용의 전부 또는 일부를 그 원인자에게 부담시키는 제도이다.
수도법 제71조는 원인자부담금의 산정 기준 등을 대통령령이 정하도록 위임하고 있고,수도법 시행령 제65조는 원인자부담금을 구성하는 비용의 항목을 다음과 같이 열거하면서(제3항),각 항목 비용의 산출에 필요한 세부기준을 해당 지방자치단체의 조례에 위임하고 있다(제6항).
■ 수도법 시행령제65조 (원인자부담금) ③ 제1항에 따른 원인자부담금은 다음 각 호의 비용을 합산한 금액으로 한다. 1. 수도시설의 신설·증설 비용 2. 시설물의 원상복구에 드는 공사비 3. 수도시설의 세척 등으로 인하여 사용할 수 없게 된 수돗물의 요금에 상당하는 금액 4. 단수(斷水)로 인한 급수차 사용경비 5. 도로복구비와 도로결빙 방지비용 6. 복구작업에 동원된 차량 및 직원의 경비 7. 그 밖에 홍보에 든 경비 등⑥ 제3항 및 제5항에 따른 비용의 산출에 필요한 세부기준은 해당 지방자치단체의 조례로 정 한다.
2)환경부는2007. 11. 9. ‘상수도원인자부담금 산정·징수 등에 관한 표준조례(안)(이하’표준조례안‘이라 한다)을 만들어 이를 대구광역시를 포함한 각 시·군에 통보하였는데,표준조례안 제4조,제5조, [별표1]은 원인자부담금의 부과대상 및 범위를 다음과 같이3가지로 구분하여 규정하고 있다.
구분부과대상 부과범위 (제4조)산정기준(제5조, [별표1])제1호대규모 개발로 수도시설의 신·증설 등의 원인을 제공한 자당해 공사비용단위사업비제2호급수구역 밖에 위치하는 건축물 등에 신규 급수를 위하여 송·배수시설을 신설하는 경우, 수돗물 사용자㉠ 기존 수도시설 건설에 소 요된 비용 및 ㉡ 신·증설에 필요한 공사비 용㉠ 순자산㉡ 실소요공사비용제3호급수구역 내에 위치하는 건축물 등에 신규 급수를 하는 경우, 수돗물 사용자기존에 소요된 수도시설의 건설비순자산
3)한편 대구광역시는2014. 6. 30.이전까지는 수도시설의 신·증설의 원인을 제공하는 대규모 주택 건설사업 등의 경우 대구광역시 수도급수 조례(2014. 6. 30.조례 제4608호로 개정되기 전의 것,이하‘이 사건 수도급수 조례’라 한다)에 기하여 시설분담금으로 부과·징수하여 오다가,위 표준조례안이 제정된 후2014. 6. 30.조례 제4608호로 시설분담금의 납부의무에 관한 규정인 이 사건 수도급수 조례 제14조를 삭제하고,이 사건 원인자부담금 조례를 제정하여 원인자부담금 산정의 기준으로 삼고 있다.
4)이 사건 원인자부담금 조례 제2조 제1호는‘원인자부담금’을“수도공사 또는 다른 행위를 행함에 비용발생의 원인을 제공한 자가 그로 인해 필요한 비용을 부담하는 금액”이라고 규정하고,그 유형을①수돗물을 다량으로 이용하는 시설을 설치함으로써 수도시설의 신설 또는 증설공사 등이 필요한 경우에 해당 공사에 필요한 비용을 그 공사의 원인을 제공한 자에게 부담시키는 것(물을 이용하는 시설을 설치하여 기존의 수도시설을 이용함으로써 장래 수도시설의 신·증설을 유발시키는 경우도 포함한다),②다른 공사 또는 다른 행위로 인해 이미 설치된 수도시설의 개조 및 이설과 수선·철거 등이 필요한 경우에 당해 공사에 소요되는 비용을 그 공사의 원인을 제공한 자에게 부담시키는 것,③수도시설을 손괴하거나 수도공사의 하자로 누수가 발생한 경우 그로 인한 수도시설의 수선 및 유지비용이나 손괴예방을 위하여 필요한 시설의 설치비용을 사업자 또는 행위자에게 부담시키는 것으로 구분하고 있으며,같은 조례 제5조 제1항(쟁점 조항)은‘조례 제2조 제1호에 따른 원인자부담금은 급수구역 내에 위치하는 건축물 등에 수돗물을 공급하는 경우에 기존에 소요된 수도시설의 건설비를 수돗물을 사용할 자에게 부담시키는 비용으로서 건축물의 증·개축 등으로 시설용량을 증가하는 경우를 포함하며,시설용량 증가 시에는 증가된 용량에 한하여 원인자부담금을 부과한다’고 규정하고 있다.
5)한편 피고는 기존 시설분담금의 경우 이 사건 수도급수 조례 제14조에 따라 급수공사를 신청할 때 이 사건 수도급수 조례[별표1]에 따라 산정한 시설분담금을 납부하게 하였는데,이 사건 원인자부담금 조례를 제정하면서2014. 2.경 주식회사 한국수도경영연구소에 대하여[순자산/시설용량×부과대상사업의 수돗물사용량]을 기준으로 구경별 단위단가를 산정하게 한 결과,오히려 기존의 시설분담금의 산정 기준보다10%상당 인상이 되자,기존의 시설분담금의 산정기준과 동일하게 적용하기로 하고,이 사건 원인자부담금 조례[별표1]을 제정하였다.
나.중복부과 주장에 관한 판단
1)원고는 이 사건 각 지구 내의 배수관로 등 수도시설을 이미 원고의 비용으로 설치함으로써 이 사건 원인자부담금 조례 제2조 제1호 가.목에 따른 원인자부담금을 납부한 것으로 보아야 하므로,쟁점 조항에 따라 또다시 원인자부담금을 부과하는 것은 중복부과에 해당한다고 주장한다.
2)그러나 앞서 든 각 증거에 의하여 알 수 있는 다음의 각 사정에 비추어 보면,원고가 이 사건 각 지구 내의 배수관로 등 수도시설을 설치하였다고 하더라도 이 사건 원인자부담금 조례 제2조 제1호 가.목에 정한 원인자부담금을 모두 부담하였다고 볼 수 없고,피고는 상위 법률 및 쟁점 조항에 따라 개별 건축물 등에 기존 수도시설 건설에 소요된 비용의 범위 내에서 원고에게 원인자부담금을 적법하게 부과한 것으로 보는 것이 타당하다.
가)이 사건 원인자부담금 조례 제2조 제1호 가.목의 원인자부담금은‘수돗물을 다량으로 이용하는 시설을 설치함으로써 수도시설의 신설 또는 증설공사 등이 필요한 경우에 당해 공사에 필요한 비용을 그 공사의 원인을 제공한 자에게 부담시키는 것(물을 이용하는 시설을 설치하여 기존의 수도시설을 이용함으로써 장래 수도시설의 신설·증설을 유발시키는 경우도 포함한다)’이고,수도법 제3조에 따르면"수도시설"이란 원수나 정수를 공급하기 위한 취수ㆍ저수ㆍ도수ㆍ정수ㆍ송수ㆍ배수시설,급수설비,그 밖에 수도에 관련된 시설(17호)이며, “수도공사”란 수도시설을 신설·증설 또는 개조하는 공사(25호)이다.
나)각 지구별 수도시설의 설치·공사
⑴이 사건 제1지구
이 사건 제1지구에 관한 상수도 공급은 취수장→문산정수장→부곡배수지→이 사건 제1지구 내 개별 건축물의 체계로 이루어지고,위 체계에 따른 시설 모두가 수도법 및 그 시행령과 이 사건 원인자부담금 조례 제2조 제1호 가.목이 정하는 수도시설에 해당한다.
피고는2008. 3. 21.부터2009. 4. 1.까지 이 사건 제1지구 개발사업과 관련하여 약8억9,500만 원의 공사비용을 들여 이 사건 제1지구 내로 인입되는 상수도관(D=500mm) 2,378m를 신설하였고,원고는 이 사건 제1지구 내의 배수관로 등 수도시설과 위 수도시설을 피고가 설치한 간선 배수관로에 연결하기 위해 이 사건 제1지구 외0.2km에 이르는 배수관로를 설치하였을 뿐이다.
⑵이 사건 제2지구
이 사건 제2지구에 관한 상수도 공급은 취수장→고산정수장→고산배수지→신서가압장→신서배수지→이 사건 제2지구 내 개별 건축물의 체계로 이루어지고,위 체계에 따른 시설 모두가 수도법 및 그 시행령과 이 사건 원인자부담금 조례 제2조 제1호 가.목이 정하는 수도시설에 해당한다.
피고는2008. 7. 2.대구신서혁신도시개발계획의 변경승인에 따라 상수도 설치계획의 시행주체가 되어, 2009. 12. 23.부터2012. 11. 26.까지 이 사건 제2지구 개발사업과 관련하여 약95억6,100만 원의 공사비용을 들여 신서배수지를 비롯한 배수지2개소,신서가압장(Q=15,000㎡/일) 1개소,상수도관(D=300~600mm) 3,060m를 신설하였고,원고는 이 사건 제2지구 내의 배수관로 등 수도시설을 설치하였을 뿐이다.
⑶이 사건 제3지구
이 사건 제3지구에 관한 상수도 공급 체계는 취수장→매곡정수장→매곡배수지→옥포가압장→옥포배수지→이 사건 제3지구 내 개별 건축물의 체계로 이루어지고,위 체계에 따른 시설 모두가 수도법 및 그 시행령과 이 사건 원인자부담금 조례 제2조 제1호 가.목이 정하는 수도시설에 해당한다.
피고는2011. 3. 30.부터2012. 12. 28.까지 이 사건 제3지구 개발사업과 관련하여297억8,900만 원(생활용수 관련 사업비261억7,500만 원)의 공사비용을 들여 옥포가압장 및 옥포배수지를 확장하고,공업용수 배수지를 신설하였으며,상수도관(D=1000~1200mm) 13,824m를 신설하였고,원고는 이 사건 제3지구 내의 배수관로 등 수도시설을 설치하였을 뿐이다.
다)피고는 별지2 ‘원인자부담금 산정내역’에 따라 쟁점 조항에 의하여 개별 건축물 등에 관하여 원인자부담금을 부과하였고,이는 원고가 설치한 이 사건 각 지구내의 수도시설을 제외하고 피고가 이 사건 각 지구에 연결하기 위하여 수도시설을 신설,증설함에 따라 소요된 비용의 범위 내에 있다.
3)따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
다.쟁점 조항의 무효 주장에 관한 판단
1)상수도 원인자부담금의 법령체계에 따르면,이 사건 원인자부담금 조례 제2조 제1호 가.목은 이른바 본래 의미의 원인자부담금을 규정하고 있는 것이고,쟁점 조항은 급수구역 내의 건축물 등에 수돗물을 공급하는 경우‘기존에 소요된 수도시설의 건설비’를 부담하게 하여,시설부담금에 관하여 규정하고 있는 것으로 보인다.
앞서 본 바와 같이 쟁점 조항에 따른 이 사건 각 처분의 원인자부담금은 시설부담금 즉,기존 상수도시설의 이용대금으로 보이므로,모법인 수도법 제71조 및 같은 법 시행령 제65조의 위임을 받아 제정된 하위 자치법규인 조례에서‘기존 수도시설 건설에 소요된 비용’을 상수도 원인자부담금의 부과대상으로 정하는 것이 위임입법의 한계를 일탈하였는지가 중요한 쟁점이 된다.
위임입법의 경우 그 한계는 예측가능성인바,이러한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며,각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여 법률조항과 법률의 입법 취지를 종합적으로 고찰할 때 합리적으로 그 대강이 예측될 수 있는 것이라면 위임의 한계를 일탈하지 아니한 것이다(대법원2007. 10. 26.선고2007두9884판결 등 참조).
이 사건에서 아래에서 보는 바와 같은 사정들,즉①수도법 제71조 제1항은‘수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)’라고 규정하고 있고,수도법 제71조의 위임을 받은 수도법 시행령 제65조 제3항 제1호는‘수도시설의 신설·증설 비용’으로만 규정하고 있을 뿐 해당 행위로 인하여 직접적이고 즉각적인 수도시설의 신설이나 증설이 필요한 경우로 한정하여 규정하고 있지는 않으며, ‘장래의 수도시설의 신설·증설비용’을 명시적으로 배제하고 있지도 않는 점,②주택단지나 산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설이 설치될 경우 신설되는 수도시설 외에 기존 수도시설의 이용은 당연히 전제되는 것이고,따라서 이와 같은 기존 수도시설의 추가적인 사용으로 인하여 현재 또는 장래에 기존 수도시설의 신설 또는 증설이 필요하게 될 것이라는 점은 누구나 예측할 수 있는 점,③실제 이 사건 원인자부담금 조례 제2조 제1호 가.목은 원인자부담금의 대상으로‘물을 이용하는 시설을 설치하여 기존의 수도시설을 이용함으로써 장래 수도시설의 신·증설을 유발시키는 경우’를 명시하고 있는 점,④만약 이와 같이 해석하지 않는다면,기존 관로에 신설 송·배수관을 연결시키는 개발사업이 순차적으로 진행됨으로써 이후 어느 시점에 기존 관로에 과부하가 발생하여 기존 관로의 대규모 증설이 필요한 경우에 위와 같은 대규모 증설에 필요한 비용을 증설 관로의 수도이용자에게 전부 부담시키게 되는 부당한 결론에 이르게 되는 점,⑤기존 관로에 대한 시설부담금에 해당하는 원인자부담금을 부과하는 경우라도 수도법 제71조 제3항에 따라‘부담금은 수도의 신설,증설,이설,개축 및 개수 등 공사에 드는 비용으로만 사용하여야 하는’목적상의 한계가 있는 점,⑥대법원도 구 하수도법(2006. 9. 7.법률 제8014호로 전문개정되기 전의 것)제32조 제2항1)(현행 하수도법 제61조 참조)에서 규정하는 원인자부담금 조항의’타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도‘에 그 해당 행위로 인하여 발생할 하수를 처리하기 위하여 당해 사업 시행 이후 새로이 설치되는 공공하수도 외에 당해 사업 시행 전에 이미 설치되어 있던 기존의 공공하수도가 포함되는지가 문제된 사안에서,하수도법 및 조례의 내용 및 제정 취지 등에 비추어 당해 사업 시행 전에 이미 설치되었고 그 설치 당시에는 당해 사업으로 인하여 발생할 하수를 처리할 예정이 없었으나 설치 후에 비로소 당해 사업으로 인하여 발생할 하수를 처리하게 된 공공하수도까지 포함하는 개념으로 보아야 한다고 판시한 점(대법원2007. 7. 26.선고2005두2612판결 참조)등을 종합하여 보면,이 사건 원인자부담금 조례의 쟁점 조항은 모법으로부터 위임된 내용의 대강을 예측할 수 있는 범위 내에 속한 것으로서 위임의 범위와 한계를 일탈하여 무효라고 할 수 없다.
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주1)제32조(원인자부담금등)
②공공하수도관리청은타공사 또는 타행위(공공하수도에 영향을 미치는 공사외의 행위를 말한다.이하 같다)로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 요하는 비용의 전부 또는 일부를 당해 타공사의 시행자 또는 타행위자에게 부담시키거나 당해 공사를 시행하게 할 수 있다.
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2)따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
라.원고가‘수돗물을 사용할 자’가 아니라는 주장에 관한 판단
앞서 든 각 증거에 의하여 알 수 있는 다음의 각 사정,즉 원고는 이 사건 각 처분의 대상이 된 아파트 등의 주택사업시행자로서 건축주임인 점,개별 건축물을 분양받거나 임대받은 자가 아닌 원고가 직접 피고에게 이 사건 각 지구의 개별 건축물에 관한 급수신청을 개별 건축물별로 일괄하여 한 점,개별 건축물의 건축주인 원고에게 원인자부담금을 부과할 수 없다는 원고의 주장에 의할 경우 만약 개별 건축물이 분양 또는 임대가 되지 않는 경우라면 피고는 원인자부담금의 부과·징수가 지연되거나 극단적으로는 이를 징수할 수 없는 경우에까지 이를 수 있는 점 등의 사정을 더하여 보면,원고를 이 사건 각 지구의 개별 건축물의 건축주로서‘수돗물을 사용할 자’로 보는 것이 타당하다.따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
마.이 사건 각 지구가‘급수구역’이 아니라는 주장에 관한 판단
앞서 든 각 증거에 의하여 알 수 있는 다음의 각 사정,즉 수도법,수도법 시행령에는‘급수구역’에 대하여 정의를 하지 않고 있고,수도법 제3조 제24호는‘급수설비란 수도사업자가 일반 수요자에게 원수나 정수를 공급하기 위하여 설치한 배수관으로부터 분기하여 설치된 급수관·계량기·저수조·수도꼭지,그 밖에 급수를 위하여 필요한 기구를 말한다‘고 정의하고 있을 뿐인 점,이 사건 수도급수 조례는 수도법에 따라 대구광역시의 수도요금과 급수설비에 관한 공사비의 부담구분 및 기타 공급조건등 급수의 적정관리를 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하는데(이 사건 수도급수 조례 제1조),이 사건 수도급수 조례 제3조 제1항은‘급수구역은 시의 관할구역 중 대구광역시장이 고시한 급수가능구역으로 한다’고 규정하고 있고,이 사건 각 지구는 이 사건 수도급수 조례 제3조 제1항,제48조 제1항에 따라2002. 12. 18.전에 이미 대구광역시 급수구역으로 지정·고시되어 있었던 점,급수구역 밖과 급수구역 내를 구분하여 원인자부담금을 규정하고 있는 표준조례 제4조 제1항의 각 호와 달리 이 사건 수도급수 조례 및 이 사건 원인자부담금 징수 조례에서는 이를 구분하고 있지 않고,쟁점 조항에는‘급수구역 내에 위치하는 건축물 등에 수돗물을 공급’함에 따라 부과하는 원인자부담금에 대해서만 규정하고 있는 점 등을 종합하여 보면,쟁점 조항의‘급수구역’은 이 사건 수도급수 조례 제3조 제1항에 따라 고시된 급수구역을 의미한다 할 것이다.따라서 이 사건 각 지구는 원고의 개발사업 시행 이전부터 대구광역시의‘급수구역’이었다 할 것이고,원고가 이 사건 각 지구에 개발사업을 시행하면서 수도시설을 증설하였다고 하여 비로소‘급수구역’이 되었다고 볼 수는 없다.따라서 이와 다른 전제에 있는 원고의 주장은 이유 없다.
6.결론
원고의 청구는 이유 없으므로,이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
별지1
처분 목록
순번처분일자처분대상금액(원)12016. 7. 1.북구 사수동 787 아파트338,040,00022016. 7. 1.북구 사수동 787 상가2,572,00032016. 7. 1.동구 숙천동 신서혁신도시 A-5BL 아파트91,800,00042016. 7. 1.동구 숙천동 신서혁신도시 A-5블럭 상가6,318,00052016. 7. 1.동구 숙천동 신서혁신도시 A-6BL 아파트48,060,00062016. 8. 25.현풍면 중리 481 LH행복주택아파트275,940,00072016. 8. 25.현풍면 중리 481 LH행복주택아파트 상가1,296,00082016. 11. 1.사복동 851번지(A-3B) 급수공사(아파트)293,760,00092016. 11. 3.사복동 851번지(A-3B) 급수공사(상가)2,572,000
별지2
원인자부담금 산정내역
순번구분세대수금액(원)산정내역1공동주택1,252338,040,0001,252 세대 x 270,000원(급수인입관경 13mm) 2상가-2,572,0002,572,000원(급수인입관경 32mm)3공동주택34091,800,000340 세대 x 270,000(급수인입관경 13mm)4상가-6,318,0006,318,000원(급수인입관경 50mm)5공동주택17848,060,000178 세대 x 270,000원(급수인입관경 13mm) 6공동주택1,022275,940,0001,022 세대 x 270,000원(급수인입관경 13mm) 7상가-1,296,0001,296,000원(급수인입관경 25mm)8공동주택1,088293,760,0001,088 세대 x 270,000원(급수인입관경 13mm) 9상가-2,572,0002,572,000원(급수인입관경 32mm)
별지3
관 계 법 령
■행정소송법
제18조(행정심판과의 관계)
①취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에도 이를 거치지 아니하고 제기할 수 있다.다만,다른 법률에 당해 처분에 대한 행정심판의 재결을 거치지 아니하면 취소소송을 제기할 수 없다는 규정이 있는 때에는 그러하지 아니하다.
■지방자치법
제12조(주민의 자격)
지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다.
제138조(분담금)
지방자치단체는 그 재산 또는 공공시설의 설치로 주민의 일부가 특히 이익을 받으면 이익을 받는 자로부터 그 이익의 범위에서 분담금을 징수할 수 있다.
제139조(사용료의 징수조례 등)
①사용료·수수료 또는 분담금의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다.다만,국가가 지방자치단체나 그 기관에 위임한 사무와 자치사무의 수수료 중 전국적으로 통일할 필요가 있는 수수료에 관한 사항은 다른 법령의 규정에도 불구하고 대통령령으로 정하는 표준금액으로 징수하되,지방자치단체가 다른 금액으로 징수하고자 하는 경우에는 표준금액의100분의50의 범위에서 조례로 가감 조정하여 징수할 수 있다.
■수도법
제3조(정의)
이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
5. "수도"란 관로(管路),그 밖의 공작물을 사용하여 원수나 정수를 공급하는 시설의 전부를 말하며,일반수도ㆍ공업용수도 및 전용수도로 구분한다.다만,일시적인 목적으로 설치된 시설과「농어촌정비법」제2조제6호에 따른 농업생산기반시설은 제외한다.
17. "수도시설"이란 원수나 정수를 공급하기 위한 취수(取水)ㆍ저수(貯水)ㆍ도수(導水)ㆍ정수(淨水)ㆍ송수(送受)ㆍ배수시설(配水施設),급수설비,그 밖에 수도에 관련된 시설을 말한다.
18. "수도사업"이란 일반 수요자 또는 다른 수도사업자에게 수도를 이용하여 원수나 정수를 공급하는 사업을 말하며,일반수도사업과 공업용수도사업으로 구분한다.
24. "급수설비"란 수도사업자가 일반 수요자에게 원수나 정수를 공급하기 위하여 설치한 배수관으로부터 분기(分岐)하여 설치된 급수관(옥내급수관을 포함한다)ㆍ계량기ㆍ저수조(貯水槽)ㆍ수도꼭지,그 밖에 급수를 위하여 필요한 기구(器具)를 말한다.
25. "수도공사"란 수도시설을 신설ㆍ증설 또는 개조하는 공사를 말한다.
제38조(공급규정)
①일반수도사업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 수돗물의 요금,급수설비에 관한 공사의 비용부담,그 밖에 수돗물의 공급 조건에 관한 규정을 정하여 수돗물의 공급을 시작하기 전까지 인가관청의 승인을 받아야 하고,승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.다만,수도사업자가 지방자치단체이면 그 지방자치단체의 조례로 정한다.
제70조(수도 설치비용의 부담)
수도(급수설비는 제외한다)의 설치비용은 수도사업자가 부담한다.
제71조(원인자부담금)
①수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)또는 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 그 수도공사·수도시설의 유지나 손괴 예방을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다.
②제1항에 따른 부담금의 산정 기준과 징수방법,그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
③제1항에 따른 부담금은 수도의 신설,증설,이설,개축 및 개수 등 공사에 드는 비용으로만 사용할 수 있다.
■수도법 시행령
제65조(원인자부담금)
①수도사업자는 법 제71조제1항에 따라 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)에게 원인자부담금을 부담하게 하려면 법 제71조제2항에 따른 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 대하여 이를 부담할 자와 미리 협의하여야 한다.이 경우 협의가 이루어지지 아니하면 수도사업자는 수도공사에 드는 비용 등을 고려하여 그 부담금액을 정할 수 있다.
②수도사업자는 제1항에 따라 원인자부담금을 부담하게 하려면 수도공사 등에 드는 비용을 산출하여 그 금액·납부기한 및 납부장소를 납입고지서에 적어 부담금을 낼 자에게 알려야 한다.
③제1항에 따른 원인자부담금은 다음 각 호의 비용을 합산한 금액으로 한다.
1.수도시설의 신설·증설 비용
2.시설물의 원상복구에 드는 공사비
3.수도시설의 세척 등으로 인하여 사용할 수 없게 된 수돗물의 요금에 상당하는 금액
4.단수(斷水)로 인한 급수차 사용경비
5.도로복구비와 도로결빙 방지비용
6.복구작업에 동원된 차량 및 직원의 경비
7.그 밖에 홍보에 든 경비 등
④수도사업자는 법 제71조제1항에 따라 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 원인자부담금을 부담하게 하려면 수도시설의 수선과 유지에 관한 비용이나 손괴 예방을 위한 시설의 설치에 필요한 비용을 산출하여 부담금의 금액·납부기한 및 납부장소를 납입고지서에 적어 부담금을 낼 자에게 알려야 한다.
⑤제4항에 따른 원인자부담금은 다음 각 호의 비용을 합산한 금액으로 한다.
1.수도시설의 손괴 등으로 인하여 새거나 사용할 수 없게 된 수돗물의 요금에 상당하는 금액
2.제3항제2호 및 제4호부터 제7호까지의 규정에 따른 비용
⑥제3항 및 제5항에 따른 비용의 산출에 필요한 세부기준은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
■대구광역시 수도급수 조례(2014. 6. 30.조례 제4608호로 개정되기 전의 것)
제1조(목적)
이 조례는「수도법」,「지방자치법」및「지방공기업법」에 따라 대구광역시의 수도요금과 급수설비에 관한 공사비의 부담구분 및 공급조건 등 급수의 적정 관리를 위하여 필요한 사항과「먹는물관리법」에 따라 먹는 물 수질검사에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제2조(정의)
이 조례에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각 호와 같다.
1. "급수설비"라 함은 수도사업자가 일반의 수요자에게 원수 또는 정수를 공급하기 위하여 설치한 배수관으로부터 분기하여 설치된 급수관(옥내급수관을 포함한다)·계량기·저수조·수도꼭지 그 밖의 급수를 위하여 필요한 기구(器具)를 말한다.
2. "급수공사"라 함은 급수설비의 신설,개조,수선 및 철거등의 공사를 말한다.
5. “수도사용자등”이라 함은 급수설비의 사용자,소유자 및 관리인등을 말한다.
8. “시설분담금”이라 함은 정수장,가압장 등 상수도시설에 소요된 건설비를 급수설비의 신설 또는 구경확대공사 등을 신청하는 자로부터 징수하는 분담금을 말한다.
제3조(급수구역)
①급수구역은 시의 관할구역중 대구광역시장(이하"시장"이라 한다)이 고시한 급수가능구역으로 한다.다만,시장이 공익상 필요하다고 인정할 때에는 관할구역 이외의 구역에도 급수할 수 있다.
②공업용수의 급수구역은 공업용수 공급시설이 설치된 산업단지에 한한다
제6조(급수공사의 승인)
①급수공사를 하고자 하는 자는 미리 시장에게 신청하여 그 승인을 얻어야 한다.
제12조(공사비의 산출방법)
①급수공사비는 자재비,시공비,도로복구비,설계수수료,준공검사 수수료 및 시고자재검사수수료의 합계로 한다.
②제1항의 지정된 공사비 이외에 소요되는 비용은 그 설비를 가산한다.
③급수공사비는 정액제로 하며 그 금액은 시장이 별도로 공시하는 바에 의한다.다만,정액제에 따를 수 없는 공사비는 설계에 의하여 산정된다.
④급수공사비 정액제 실시대상 구역은 시장이 따로 고시한다.
제13조(공사비의 선납)
①급수공사 승인을 받은 급수공사 신청자는 급수공사비를 시장이 지정하는 은행에 지정기일 내에 선납하여야 한다.다만,시장이 선납할 필요가 없도록 인정하는 공사에 있어서는 그러하지 아니할 수 있다.
제14조(시설분담금)
①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 급수공사를 할 경우에는 별표1의 시설분담금을 제13조의 공사비와 동시에 납부하여야 한다.다만,제13조 제5항의 규정에 의하여 공사비를 분할 납부하는 경우 시설분담금도 분할하여 납부하게 할 수 있다.
1.전용급수설비
2.사설공용급수설비
3.급수관의 구경확대
4.보조계량기 설치
[별표1]
시 설 분 담 금(제14조 관련)
인입 급수관 구경별분담금액비 고13㎜20㎜25㎜32㎜40㎜50㎜75㎜100㎜150㎜200㎜250㎜300㎜350㎜400㎜ 이상270,000원720,000원1,296,000원2,572,000원3,960,000원6,318,000원13,086,000원22,356,000원48,708,000원69,174,000원93,222,000원106,920,000원204,498,000원226,642,000원 개조 시에는 신·구 구경별 분담금 차액을 징수한다.
■대구광역시 수도급수 조례 시행규칙
제1조(목적)
이 규칙은「대구광역시 수도급수 조례」의 시행에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제4조(급수공사의 승인조건등)
①조례 제6조의 규정에 의하여 급수공사 승인신청을 하고자 하는 자(토지 및 건물소유자 또는 그 대표자)는 다음 각 호의 서류를 구비하여 대구광역시 상수도사업본부장에게 제출하여야 한다.
1.승인신청서
2.타인의 토지 또는 건물안에 급수설비를 설치하고자 할 때에는 해당토지 또는 건물소유자의 승낙서
■대구광역시 상수도원인자부담금 징수 조례
제1조(목적)
이 조례는「수도법」제71조와 같은 법 시행령 제65조에 따라 대구광역시 수도시설에 대한 원인자부담금의 산정 및 부과·징수 등에 관하여 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다.
제2조(정의)
이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “원인자부담금”이란 수도공사 또는 다른 행위를 행함에 있어 비용발생의 원인을 제공한 자가 그로 인해 소요되는 비용을 부담하는 금액으로서 다음 각 목과 같이 구분한다.
가.수돗물을 다량으로 이용하는 시설을 설치함으로써 수도시설의 신설 또는 증설공사 등이 필요한 경우에 당해 공사에 필요한 비용을 그 공사의 원인을 제공한 자에게 부담시키는 것(물을 이용하는 시설을 설치하여 기존의 수도시설을 이용함으로써 장래 수도시설의 신설·증설을 유발시키는 경우도 포함한다)
나.다른 공사 또는 다른 행위로 인해 이미 설치된 수도시설의 개조 및 이설과 수선·철거 등이 필요한 경우에 당해 공사에 소요되는 비용을 그 공사의 원인을 제공한 자에게 부담시키는 것
다.수도시설을 손괴하거나 수도공사의 하자로 누수가 발생한 경우 그로 인한 수도시설의 수선 및 유지비용이나 손괴예방을 위하여 필요한 시설의 설치비용을 사업자 또는 행위자에게 부담시키는 것
제5조(부담금 부과대상 및 범위)
①제2조제1호에 따른 원인자부담금은 급수구역 내에 위치하는 건축물 등에 수돗물을 공급하는 경우에 기존에 소요된 수도시설의 건설비를 수돗물을 사용할 자에게 부담시키는 비용으로서 건축물의 증·개축 등으로 시설용량을 증가하는 경우를 포함하며,시설용량 증가 시에는 증가된 용량에 한하여 원인자부담금을 부과한다.
제6조(부담금 산정기준)
①급수구역 내에 위치하는 건축물 등에 수돗물을 공급하는 경우(신설,구경확대,보조계량기·세대별계량기 설치)원인자부담금은 별표와 같다.
④시장은 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 산정된 원인자부담금을 수도사업자의 재정규모,종전의 부담금(분담금)수준 등을 고려하여 감할 수 있다.
제7조(부담금의 부과·징수)
①수도공사의 원인자는 공사를 시행하기 전에 시장에게 수도공사에 필요한 사항을 기재 및 첨부하여 수도공사를 요청하여야 한다.
②시장은 수도공사의 원인자에게 제5조 및 제6조에 따른 총금액을 우선 부과·징수 후 시행함을 원칙으로 한다.다만,긴급을 요하는 공사에 대하여는 우선 복구 후 부과·징수할 수 있다.
제9조(이의신청)
①이 조례에 따른 부담금의 부과 또는 징수에 대하여 이의가 있는 자는 그 처분의 통지를 받은 날로부터90일 이내에 시장에게 서면으로 이의신청할 수 있다.
②시장은 제1항의 이의신청을 받은 날로부터60일 이내에 이를 결정 통보하여야 한다.
[별표1]
원인자부담금 산정기준(제6조제1항 관련)
급수인입관경신설비 고13㎜20㎜25㎜32㎜40㎜50㎜75㎜100㎜150㎜200㎜250㎜300㎜350㎜400㎜ 이상270,000원720,000원1,296,000원2,572,000원3,960,000원6,318,000원13,086,000원22,356,000원48,708,000원69,174,000원93,222,000원106,920,000원204,498,000원226,642,000원 개조 시에는 신·구 급수인입관경별 원인자부담금을 차액징수 한다. ※ 2호 이상의 공동주택에 대한 공사로서 단일 계량기를 사용하였을 경우 분양 호별로 구분 산정한다.※ 세대별계량기의 원인자부담금은 기존 주계량기 설치시 세대별분담금을 납부하지 아니한 경우에는 세대별로 원인자부담금을 납부하여야 한다.※ 도시계획사업 또는 재건축사업 등으로 전용 급수설비가 폐지되어 새로이 급수신청을 한 경우 급수공사 승인 시 폐지된 전용급수설비의 원인자부담금을 공제하고 부족분이 있는 경우 그 차액을 부과한다.※ 공설공용급수설비, 온수용 보조계량기, 철거를 목적으로 하는 일시 급수설비, 생활용수와 공업용수의 급수설비 구분 없이 동일 관경으로 상호간 전환할 때는 원인자부담금을 부과하지 아니한다.
1심
【세목】
세외수입
【주문】
1. 원고의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【이유】
▣청 구 취 지
피고가 원고에 대하여 한 별지1목록 기재 상수도원인자부담금 부과처분을 모두 취소한다.
▣이 유
1.처분의 경위
가.대구금호지구 택지개발사업
1)구 건설교통부장관은2003. 12. 31.원고를 사업시행자로 하여 대구 북구 금호동,사수동 일원의956,479㎡를 구 택지개발촉진법(2005. 5. 26.법률 제7517호로 개정되기 전의 것)에 의한‘대구금호 택지개발사업예정지구’(이하‘이 사건 제1지구’라 한다)로 지정하였다.피고는2005. 10. 10.사업예정지구의 면적을949,716㎡으로 변경하는 등의 내용으로 택지개발사업예정지구 지정변경 및 개발계획을 승인하고, 2006. 9.경 택지개발사업 개발계획 변경 및 실시계획을 승인하였다.
2)그에 따라 원고는2014. 12. 31.경까지 이 사건 제1지구의 개발사업을 완료한 후 이 사건 제1지구 아파트,상가 등의 주택사업시행자로서 아파트 등을 순차로 신축하면서 피고에게 별지1표 순번1, 2 ‘처분대상’란 기재 아파트,상가 등에 대하여 급수공사를 신청하였다.
3)피고는2016. 7. 1.원고에게 수도법 제71조 제1항,같은 법 시행령 제65조 및 대구광역시 상수도원인자부담금 징수 조례(이하‘이 사건 원인자부담금 조례’라 한다)제2조 제1호 가.목,제5조 제1항,제6조 제1항[별표1]에 따라 별지1표 순번1, 2기재와 같이 원인자부담금 부과처분을 하였다.
나.대구신서 혁신도시개발사업
1)구 건설교통부장관은2007. 4. 6.경 원고를 사업시행자로 하여 대구 동구 신서동,동내동,각산동,율암동,상매동,대림동,숙천동,괴전동,사복동 일원의4,216,496㎡를 구 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법(2008. 2. 29.법률 제8852호로 개정되기 전의 것,이하 같다)에 따라‘대구신서 혁신도시개발예정지구’(이하‘이 사건 제2지구’라 한다)로 지정하고, 2007. 5. 25.경 혁신도시개발계획을 승인하였으며, 2015. 9.경 혁신도시실시계획(변경)을 승인하였다.
2)그에 따라 원고는2012. 12. 31.경까지 이 사건 제2지구의 개발사업을 완료한 후 이 사건 제2지구 아파트,상가 등의 주택사업시행자로서 아파트 등을 순차로 신축하면서 피고에게 별지1표 순번3내지5, 8, 9각‘처분대상’란 기재 아파트,상가 등에 대하여 급수공사를 신청하였다.
3)피고는 수도법 제71조 제1항,같은 법 시행령 제65조 및 이 사건 원인자부담금 조례 제2조 제1호 가.목,제5조 제1항,제6조 제1항[별표1]에 따라 원고에게, 2016. 7. 1.별지1표 순번3내지5기재 각 원인자부담금을, 2016. 11. 1.같은 표 순번8기재 원인자부담금을, 2016. 11. 3.같은 표 순번9기재 원인자부담금을 각 부과하였다.
다.대구 테크노폴리스 지방산업단지
1)피고는2006. 12. 29.피고를 사업시행자로 하여 대구 달성군 현풍면,유가면 일원의7,270,557㎡을 구 산업입지 및 개발에 관한 법률(2007. 4. 6.법률 제8337호로 개정되기 전의 것)에 의한‘대구테크노폴리스 지방산업단지’(이하‘이 사건 제3지구’라 한다)로 지정하고,이후 원고를 사업시행자로 변경한 후, 2007. 12. 24.산업단지의 명칭과 면적,사업시행기간 등을 변경하는 내용의 대구테크노폴리스 일반산업단지 지정(개발계획)변경 및 실시계획을 승인하였다.
2)그에 따라 원고는2015. 12. 31.경까지 이 사건 제3지구의 개발사업을 완료한 후 이 사건 제3지구 아파트,상가 등의 주택사업시행자로서 아파트 등을 순차로 신축하면서 피고에게 별지1표 순번6, 7각‘처분대상’란 기재 아파트,상가 등에 대하여 급수공사를 신청하였다.
3)피고는2016. 8. 25.원고에게 수도법 제71조 제1항,같은 법 시행령 제65조 및 이 사건 원인자부담금 조례 제2조 제1호 가.목,제5조 제1항,제6조 제1항[별표1]에 따라 별지1표 순번6, 7기재 각 원인자부담금 부과처분을 하였다(이하 피고의 이 사건1, 2, 3지구에 관한 위 각 원인자부담금 부과처분을‘이 사건 각 처분’이라 한다).
라.원인자부담금 산정 내역
원인자부담금의 구체적인 산정 내역은 별지2 ‘원인자부담금 산정 내역’기재와 같다.
【인정근거】다툼 없는 사실,갑 제1내지25호증,을 제1내지8, 12, 13, 29내지42호증(각 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지
2.피고의 본안전 항변 및 판단
이 사건 각 처분의 취소를 구하는 원고에 대하여,피고는 원고가 이 사건 각 처분에 대하여 이 사건 원인자부담금 조례 제9조에 정하고 있는 이의신청 절차를 거치지 않아 이 사건 소는 부적법하므로 각하되어야 한다고 주장한다.
원고가 이 사건 각 처분에 대해 이의신청절차를 거치지 않은 채 이 사건 소를 제기한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.그러나,행정소송법 제18조 제1항은‘취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에도 이를 거치지 아니하고 제기할 수 있다.다만,다른 법률에 당해 처분에 대한 행정심판의 재결을 거치지 아니하면 취소소송을 제기할 수 없다는 규정이 있는 때에는 그러하지 아니하다.’고 규정하고 있고,위 규정에 의하면,원칙적으로 단지 행정심판을 제기할 수 있다는 근거 규정만이 있는 처분에 대하여는 행정심판을 제기하지 아니하고도 취소소송을 제기할 수 있는데(대법원1999. 12. 20.자99무42결정 참조),이 사건 원인자부담금 조례는 행정소송법 제18조 제1항의‘법률’에 해당하지 않을 뿐만 아니라,이 사건 원인자부담금 조례 제9조는‘이 사건 조례에 따른 부담금의 부과 또는 징수에 대하여 이의가 있는 자는 그 처분의 통지를 받은 날로부터90일 이내에 시장에게 서면으로 이의신청할 수 있다’고 규정하여 행정심판을 임의적 절차로 규정하고 있으므로,원고는 이 사건 각 처분에 대하여 이의신청을 제기하지 않고 바로 이에 대한 행정소송을 제기할 수 있다.
피고의 본안전 항변은 이유 없다.
3.원고의 주장
아래와 같은 이유로,이 사건 각 처분은 위법하다.
가.원고는 이 사건 각 지구 개발사업의 시행자로서 각 지구 내의 수도시설을 원고의 비용으로 직접 설치하였으므로 수도법 제71조에 따른 원인자부담금을 이미 납부한 것으로 볼 수 있음에도 다시 원고에게 원인자부담금을 부과하는 것은 중복부과에 해당하여 위법하다.
나.이 사건 각 처분의 근거인 이 사건 원인자부담금 조례 제5조 제1항(이하‘쟁점 조항’이라 한다)은 상위법령인 수도법 제71조 및 같은 법 시행령 제65조의 위임범위를 일탈하여 새로운 부과요건(기존에 소요된 수도시설의 건설비용을 부담시키는 부분)을 창설한 규정으로 무효이므로,이에 근거한 이 사건 각 처분은 위법하다.
다.쟁점 조항에 따르면 원인자부담금을 부담하는 주체가‘수돗물을 사용할 자’로 규정되어 있으나,원고는 이 사건 각 지구의 대지조성사업자이자 개별 건축물의 건축주에 불과하므로‘수돗물을 사용할 자’가 아니다.그럼에도 원고가 급수신청을 하였다는 사정만으로 수돗물을 사용할 자가 아닌 원고에게 내려진 이 사건 각 처분은 위법하다.
라.쟁점 조항의’급수구역‘이란 이미 송·배수시설이 모두 조성되어 있어 별도의 신·증설 없이도 급수를 할 수 있는 지역에 한정하여야 하는데,이 사건 각 지구는 각 개발사업의 시행으로 인하여 신규로 수도시설이 조성된 곳이므로,대구광역시의’급수구역‘이라 볼 수 없어,쟁점 조항에 근거한 이 사건 각 처분은 위법하다.
4.관계 법령
별지3관계 법령 기재와 같다.
5.판단
가.대구시 상수도 원인자부담금의 법령체계
1)상수도 원인자부담금은 수도법 제71조에 근거하며,수도공사 즉,수도시설을 신설·증설 또는 개조하는 공사(수도법 제3조 제25호)에 관한 비용의 전부 또는 일부를 그 원인자에게 부담시키는 제도이다.
수도법 제71조는 원인자부담금의 산정 기준 등을 대통령령이 정하도록 위임하고 있고,수도법 시행령 제65조는 원인자부담금을 구성하는 비용의 항목을 다음과 같이 열거하면서(제3항),각 항목 비용의 산출에 필요한 세부기준을 해당 지방자치단체의 조례에 위임하고 있다(제6항).
■ 수도법 시행령제65조 (원인자부담금) ③ 제1항에 따른 원인자부담금은 다음 각 호의 비용을 합산한 금액으로 한다. 1. 수도시설의 신설·증설 비용 2. 시설물의 원상복구에 드는 공사비 3. 수도시설의 세척 등으로 인하여 사용할 수 없게 된 수돗물의 요금에 상당하는 금액 4. 단수(斷水)로 인한 급수차 사용경비 5. 도로복구비와 도로결빙 방지비용 6. 복구작업에 동원된 차량 및 직원의 경비 7. 그 밖에 홍보에 든 경비 등⑥ 제3항 및 제5항에 따른 비용의 산출에 필요한 세부기준은 해당 지방자치단체의 조례로 정 한다.
2)환경부는2007. 11. 9. ‘상수도원인자부담금 산정·징수 등에 관한 표준조례(안)(이하’표준조례안‘이라 한다)을 만들어 이를 대구광역시를 포함한 각 시·군에 통보하였는데,표준조례안 제4조,제5조, [별표1]은 원인자부담금의 부과대상 및 범위를 다음과 같이3가지로 구분하여 규정하고 있다.
구분부과대상 부과범위 (제4조)산정기준(제5조, [별표1])제1호대규모 개발로 수도시설의 신·증설 등의 원인을 제공한 자당해 공사비용단위사업비제2호급수구역 밖에 위치하는 건축물 등에 신규 급수를 위하여 송·배수시설을 신설하는 경우, 수돗물 사용자㉠ 기존 수도시설 건설에 소 요된 비용 및 ㉡ 신·증설에 필요한 공사비 용㉠ 순자산㉡ 실소요공사비용제3호급수구역 내에 위치하는 건축물 등에 신규 급수를 하는 경우, 수돗물 사용자기존에 소요된 수도시설의 건설비순자산
3)한편 대구광역시는2014. 6. 30.이전까지는 수도시설의 신·증설의 원인을 제공하는 대규모 주택 건설사업 등의 경우 대구광역시 수도급수 조례(2014. 6. 30.조례 제4608호로 개정되기 전의 것,이하‘이 사건 수도급수 조례’라 한다)에 기하여 시설분담금으로 부과·징수하여 오다가,위 표준조례안이 제정된 후2014. 6. 30.조례 제4608호로 시설분담금의 납부의무에 관한 규정인 이 사건 수도급수 조례 제14조를 삭제하고,이 사건 원인자부담금 조례를 제정하여 원인자부담금 산정의 기준으로 삼고 있다.
4)이 사건 원인자부담금 조례 제2조 제1호는‘원인자부담금’을“수도공사 또는 다른 행위를 행함에 비용발생의 원인을 제공한 자가 그로 인해 필요한 비용을 부담하는 금액”이라고 규정하고,그 유형을①수돗물을 다량으로 이용하는 시설을 설치함으로써 수도시설의 신설 또는 증설공사 등이 필요한 경우에 해당 공사에 필요한 비용을 그 공사의 원인을 제공한 자에게 부담시키는 것(물을 이용하는 시설을 설치하여 기존의 수도시설을 이용함으로써 장래 수도시설의 신·증설을 유발시키는 경우도 포함한다),②다른 공사 또는 다른 행위로 인해 이미 설치된 수도시설의 개조 및 이설과 수선·철거 등이 필요한 경우에 당해 공사에 소요되는 비용을 그 공사의 원인을 제공한 자에게 부담시키는 것,③수도시설을 손괴하거나 수도공사의 하자로 누수가 발생한 경우 그로 인한 수도시설의 수선 및 유지비용이나 손괴예방을 위하여 필요한 시설의 설치비용을 사업자 또는 행위자에게 부담시키는 것으로 구분하고 있으며,같은 조례 제5조 제1항(쟁점 조항)은‘조례 제2조 제1호에 따른 원인자부담금은 급수구역 내에 위치하는 건축물 등에 수돗물을 공급하는 경우에 기존에 소요된 수도시설의 건설비를 수돗물을 사용할 자에게 부담시키는 비용으로서 건축물의 증·개축 등으로 시설용량을 증가하는 경우를 포함하며,시설용량 증가 시에는 증가된 용량에 한하여 원인자부담금을 부과한다’고 규정하고 있다.
5)한편 피고는 기존 시설분담금의 경우 이 사건 수도급수 조례 제14조에 따라 급수공사를 신청할 때 이 사건 수도급수 조례[별표1]에 따라 산정한 시설분담금을 납부하게 하였는데,이 사건 원인자부담금 조례를 제정하면서2014. 2.경 주식회사 한국수도경영연구소에 대하여[순자산/시설용량×부과대상사업의 수돗물사용량]을 기준으로 구경별 단위단가를 산정하게 한 결과,오히려 기존의 시설분담금의 산정 기준보다10%상당 인상이 되자,기존의 시설분담금의 산정기준과 동일하게 적용하기로 하고,이 사건 원인자부담금 조례[별표1]을 제정하였다.
나.중복부과 주장에 관한 판단
1)원고는 이 사건 각 지구 내의 배수관로 등 수도시설을 이미 원고의 비용으로 설치함으로써 이 사건 원인자부담금 조례 제2조 제1호 가.목에 따른 원인자부담금을 납부한 것으로 보아야 하므로,쟁점 조항에 따라 또다시 원인자부담금을 부과하는 것은 중복부과에 해당한다고 주장한다.
2)그러나 앞서 든 각 증거에 의하여 알 수 있는 다음의 각 사정에 비추어 보면,원고가 이 사건 각 지구 내의 배수관로 등 수도시설을 설치하였다고 하더라도 이 사건 원인자부담금 조례 제2조 제1호 가.목에 정한 원인자부담금을 모두 부담하였다고 볼 수 없고,피고는 상위 법률 및 쟁점 조항에 따라 개별 건축물 등에 기존 수도시설 건설에 소요된 비용의 범위 내에서 원고에게 원인자부담금을 적법하게 부과한 것으로 보는 것이 타당하다.
가)이 사건 원인자부담금 조례 제2조 제1호 가.목의 원인자부담금은‘수돗물을 다량으로 이용하는 시설을 설치함으로써 수도시설의 신설 또는 증설공사 등이 필요한 경우에 당해 공사에 필요한 비용을 그 공사의 원인을 제공한 자에게 부담시키는 것(물을 이용하는 시설을 설치하여 기존의 수도시설을 이용함으로써 장래 수도시설의 신설·증설을 유발시키는 경우도 포함한다)’이고,수도법 제3조에 따르면"수도시설"이란 원수나 정수를 공급하기 위한 취수ㆍ저수ㆍ도수ㆍ정수ㆍ송수ㆍ배수시설,급수설비,그 밖에 수도에 관련된 시설(17호)이며, “수도공사”란 수도시설을 신설·증설 또는 개조하는 공사(25호)이다.
나)각 지구별 수도시설의 설치·공사
⑴이 사건 제1지구
이 사건 제1지구에 관한 상수도 공급은 취수장→문산정수장→부곡배수지→이 사건 제1지구 내 개별 건축물의 체계로 이루어지고,위 체계에 따른 시설 모두가 수도법 및 그 시행령과 이 사건 원인자부담금 조례 제2조 제1호 가.목이 정하는 수도시설에 해당한다.
피고는2008. 3. 21.부터2009. 4. 1.까지 이 사건 제1지구 개발사업과 관련하여 약8억9,500만 원의 공사비용을 들여 이 사건 제1지구 내로 인입되는 상수도관(D=500mm) 2,378m를 신설하였고,원고는 이 사건 제1지구 내의 배수관로 등 수도시설과 위 수도시설을 피고가 설치한 간선 배수관로에 연결하기 위해 이 사건 제1지구 외0.2km에 이르는 배수관로를 설치하였을 뿐이다.
⑵이 사건 제2지구
이 사건 제2지구에 관한 상수도 공급은 취수장→고산정수장→고산배수지→신서가압장→신서배수지→이 사건 제2지구 내 개별 건축물의 체계로 이루어지고,위 체계에 따른 시설 모두가 수도법 및 그 시행령과 이 사건 원인자부담금 조례 제2조 제1호 가.목이 정하는 수도시설에 해당한다.
피고는2008. 7. 2.대구신서혁신도시개발계획의 변경승인에 따라 상수도 설치계획의 시행주체가 되어, 2009. 12. 23.부터2012. 11. 26.까지 이 사건 제2지구 개발사업과 관련하여 약95억6,100만 원의 공사비용을 들여 신서배수지를 비롯한 배수지2개소,신서가압장(Q=15,000㎡/일) 1개소,상수도관(D=300~600mm) 3,060m를 신설하였고,원고는 이 사건 제2지구 내의 배수관로 등 수도시설을 설치하였을 뿐이다.
⑶이 사건 제3지구
이 사건 제3지구에 관한 상수도 공급 체계는 취수장→매곡정수장→매곡배수지→옥포가압장→옥포배수지→이 사건 제3지구 내 개별 건축물의 체계로 이루어지고,위 체계에 따른 시설 모두가 수도법 및 그 시행령과 이 사건 원인자부담금 조례 제2조 제1호 가.목이 정하는 수도시설에 해당한다.
피고는2011. 3. 30.부터2012. 12. 28.까지 이 사건 제3지구 개발사업과 관련하여297억8,900만 원(생활용수 관련 사업비261억7,500만 원)의 공사비용을 들여 옥포가압장 및 옥포배수지를 확장하고,공업용수 배수지를 신설하였으며,상수도관(D=1000~1200mm) 13,824m를 신설하였고,원고는 이 사건 제3지구 내의 배수관로 등 수도시설을 설치하였을 뿐이다.
다)피고는 별지2 ‘원인자부담금 산정내역’에 따라 쟁점 조항에 의하여 개별 건축물 등에 관하여 원인자부담금을 부과하였고,이는 원고가 설치한 이 사건 각 지구내의 수도시설을 제외하고 피고가 이 사건 각 지구에 연결하기 위하여 수도시설을 신설,증설함에 따라 소요된 비용의 범위 내에 있다.
3)따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
다.쟁점 조항의 무효 주장에 관한 판단
1)상수도 원인자부담금의 법령체계에 따르면,이 사건 원인자부담금 조례 제2조 제1호 가.목은 이른바 본래 의미의 원인자부담금을 규정하고 있는 것이고,쟁점 조항은 급수구역 내의 건축물 등에 수돗물을 공급하는 경우‘기존에 소요된 수도시설의 건설비’를 부담하게 하여,시설부담금에 관하여 규정하고 있는 것으로 보인다.
앞서 본 바와 같이 쟁점 조항에 따른 이 사건 각 처분의 원인자부담금은 시설부담금 즉,기존 상수도시설의 이용대금으로 보이므로,모법인 수도법 제71조 및 같은 법 시행령 제65조의 위임을 받아 제정된 하위 자치법규인 조례에서‘기존 수도시설 건설에 소요된 비용’을 상수도 원인자부담금의 부과대상으로 정하는 것이 위임입법의 한계를 일탈하였는지가 중요한 쟁점이 된다.
위임입법의 경우 그 한계는 예측가능성인바,이러한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며,각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여 법률조항과 법률의 입법 취지를 종합적으로 고찰할 때 합리적으로 그 대강이 예측될 수 있는 것이라면 위임의 한계를 일탈하지 아니한 것이다(대법원2007. 10. 26.선고2007두9884판결 등 참조).
이 사건에서 아래에서 보는 바와 같은 사정들,즉①수도법 제71조 제1항은‘수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)’라고 규정하고 있고,수도법 제71조의 위임을 받은 수도법 시행령 제65조 제3항 제1호는‘수도시설의 신설·증설 비용’으로만 규정하고 있을 뿐 해당 행위로 인하여 직접적이고 즉각적인 수도시설의 신설이나 증설이 필요한 경우로 한정하여 규정하고 있지는 않으며, ‘장래의 수도시설의 신설·증설비용’을 명시적으로 배제하고 있지도 않는 점,②주택단지나 산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설이 설치될 경우 신설되는 수도시설 외에 기존 수도시설의 이용은 당연히 전제되는 것이고,따라서 이와 같은 기존 수도시설의 추가적인 사용으로 인하여 현재 또는 장래에 기존 수도시설의 신설 또는 증설이 필요하게 될 것이라는 점은 누구나 예측할 수 있는 점,③실제 이 사건 원인자부담금 조례 제2조 제1호 가.목은 원인자부담금의 대상으로‘물을 이용하는 시설을 설치하여 기존의 수도시설을 이용함으로써 장래 수도시설의 신·증설을 유발시키는 경우’를 명시하고 있는 점,④만약 이와 같이 해석하지 않는다면,기존 관로에 신설 송·배수관을 연결시키는 개발사업이 순차적으로 진행됨으로써 이후 어느 시점에 기존 관로에 과부하가 발생하여 기존 관로의 대규모 증설이 필요한 경우에 위와 같은 대규모 증설에 필요한 비용을 증설 관로의 수도이용자에게 전부 부담시키게 되는 부당한 결론에 이르게 되는 점,⑤기존 관로에 대한 시설부담금에 해당하는 원인자부담금을 부과하는 경우라도 수도법 제71조 제3항에 따라‘부담금은 수도의 신설,증설,이설,개축 및 개수 등 공사에 드는 비용으로만 사용하여야 하는’목적상의 한계가 있는 점,⑥대법원도 구 하수도법(2006. 9. 7.법률 제8014호로 전문개정되기 전의 것)제32조 제2항1)(현행 하수도법 제61조 참조)에서 규정하는 원인자부담금 조항의’타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도‘에 그 해당 행위로 인하여 발생할 하수를 처리하기 위하여 당해 사업 시행 이후 새로이 설치되는 공공하수도 외에 당해 사업 시행 전에 이미 설치되어 있던 기존의 공공하수도가 포함되는지가 문제된 사안에서,하수도법 및 조례의 내용 및 제정 취지 등에 비추어 당해 사업 시행 전에 이미 설치되었고 그 설치 당시에는 당해 사업으로 인하여 발생할 하수를 처리할 예정이 없었으나 설치 후에 비로소 당해 사업으로 인하여 발생할 하수를 처리하게 된 공공하수도까지 포함하는 개념으로 보아야 한다고 판시한 점(대법원2007. 7. 26.선고2005두2612판결 참조)등을 종합하여 보면,이 사건 원인자부담금 조례의 쟁점 조항은 모법으로부터 위임된 내용의 대강을 예측할 수 있는 범위 내에 속한 것으로서 위임의 범위와 한계를 일탈하여 무효라고 할 수 없다.
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주1)제32조(원인자부담금등)
②공공하수도관리청은타공사 또는 타행위(공공하수도에 영향을 미치는 공사외의 행위를 말한다.이하 같다)로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 요하는 비용의 전부 또는 일부를 당해 타공사의 시행자 또는 타행위자에게 부담시키거나 당해 공사를 시행하게 할 수 있다.
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2)따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
라.원고가‘수돗물을 사용할 자’가 아니라는 주장에 관한 판단
앞서 든 각 증거에 의하여 알 수 있는 다음의 각 사정,즉 원고는 이 사건 각 처분의 대상이 된 아파트 등의 주택사업시행자로서 건축주임인 점,개별 건축물을 분양받거나 임대받은 자가 아닌 원고가 직접 피고에게 이 사건 각 지구의 개별 건축물에 관한 급수신청을 개별 건축물별로 일괄하여 한 점,개별 건축물의 건축주인 원고에게 원인자부담금을 부과할 수 없다는 원고의 주장에 의할 경우 만약 개별 건축물이 분양 또는 임대가 되지 않는 경우라면 피고는 원인자부담금의 부과·징수가 지연되거나 극단적으로는 이를 징수할 수 없는 경우에까지 이를 수 있는 점 등의 사정을 더하여 보면,원고를 이 사건 각 지구의 개별 건축물의 건축주로서‘수돗물을 사용할 자’로 보는 것이 타당하다.따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
마.이 사건 각 지구가‘급수구역’이 아니라는 주장에 관한 판단
앞서 든 각 증거에 의하여 알 수 있는 다음의 각 사정,즉 수도법,수도법 시행령에는‘급수구역’에 대하여 정의를 하지 않고 있고,수도법 제3조 제24호는‘급수설비란 수도사업자가 일반 수요자에게 원수나 정수를 공급하기 위하여 설치한 배수관으로부터 분기하여 설치된 급수관·계량기·저수조·수도꼭지,그 밖에 급수를 위하여 필요한 기구를 말한다‘고 정의하고 있을 뿐인 점,이 사건 수도급수 조례는 수도법에 따라 대구광역시의 수도요금과 급수설비에 관한 공사비의 부담구분 및 기타 공급조건등 급수의 적정관리를 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하는데(이 사건 수도급수 조례 제1조),이 사건 수도급수 조례 제3조 제1항은‘급수구역은 시의 관할구역 중 대구광역시장이 고시한 급수가능구역으로 한다’고 규정하고 있고,이 사건 각 지구는 이 사건 수도급수 조례 제3조 제1항,제48조 제1항에 따라2002. 12. 18.전에 이미 대구광역시 급수구역으로 지정·고시되어 있었던 점,급수구역 밖과 급수구역 내를 구분하여 원인자부담금을 규정하고 있는 표준조례 제4조 제1항의 각 호와 달리 이 사건 수도급수 조례 및 이 사건 원인자부담금 징수 조례에서는 이를 구분하고 있지 않고,쟁점 조항에는‘급수구역 내에 위치하는 건축물 등에 수돗물을 공급’함에 따라 부과하는 원인자부담금에 대해서만 규정하고 있는 점 등을 종합하여 보면,쟁점 조항의‘급수구역’은 이 사건 수도급수 조례 제3조 제1항에 따라 고시된 급수구역을 의미한다 할 것이다.따라서 이 사건 각 지구는 원고의 개발사업 시행 이전부터 대구광역시의‘급수구역’이었다 할 것이고,원고가 이 사건 각 지구에 개발사업을 시행하면서 수도시설을 증설하였다고 하여 비로소‘급수구역’이 되었다고 볼 수는 없다.따라서 이와 다른 전제에 있는 원고의 주장은 이유 없다.
6.결론
원고의 청구는 이유 없으므로,이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
별지1
처분 목록
순번처분일자처분대상금액(원)12016. 7. 1.북구 사수동 787 아파트338,040,00022016. 7. 1.북구 사수동 787 상가2,572,00032016. 7. 1.동구 숙천동 신서혁신도시 A-5BL 아파트91,800,00042016. 7. 1.동구 숙천동 신서혁신도시 A-5블럭 상가6,318,00052016. 7. 1.동구 숙천동 신서혁신도시 A-6BL 아파트48,060,00062016. 8. 25.현풍면 중리 481 LH행복주택아파트275,940,00072016. 8. 25.현풍면 중리 481 LH행복주택아파트 상가1,296,00082016. 11. 1.사복동 851번지(A-3B) 급수공사(아파트)293,760,00092016. 11. 3.사복동 851번지(A-3B) 급수공사(상가)2,572,000
별지2
원인자부담금 산정내역
순번구분세대수금액(원)산정내역1공동주택1,252338,040,0001,252 세대 x 270,000원(급수인입관경 13mm) 2상가-2,572,0002,572,000원(급수인입관경 32mm)3공동주택34091,800,000340 세대 x 270,000(급수인입관경 13mm)4상가-6,318,0006,318,000원(급수인입관경 50mm)5공동주택17848,060,000178 세대 x 270,000원(급수인입관경 13mm) 6공동주택1,022275,940,0001,022 세대 x 270,000원(급수인입관경 13mm) 7상가-1,296,0001,296,000원(급수인입관경 25mm)8공동주택1,088293,760,0001,088 세대 x 270,000원(급수인입관경 13mm) 9상가-2,572,0002,572,000원(급수인입관경 32mm)
별지3
관 계 법 령
■행정소송법
제18조(행정심판과의 관계)
①취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에도 이를 거치지 아니하고 제기할 수 있다.다만,다른 법률에 당해 처분에 대한 행정심판의 재결을 거치지 아니하면 취소소송을 제기할 수 없다는 규정이 있는 때에는 그러하지 아니하다.
■지방자치법
제12조(주민의 자격)
지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다.
제138조(분담금)
지방자치단체는 그 재산 또는 공공시설의 설치로 주민의 일부가 특히 이익을 받으면 이익을 받는 자로부터 그 이익의 범위에서 분담금을 징수할 수 있다.
제139조(사용료의 징수조례 등)
①사용료·수수료 또는 분담금의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다.다만,국가가 지방자치단체나 그 기관에 위임한 사무와 자치사무의 수수료 중 전국적으로 통일할 필요가 있는 수수료에 관한 사항은 다른 법령의 규정에도 불구하고 대통령령으로 정하는 표준금액으로 징수하되,지방자치단체가 다른 금액으로 징수하고자 하는 경우에는 표준금액의100분의50의 범위에서 조례로 가감 조정하여 징수할 수 있다.
■수도법
제3조(정의)
이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
5. "수도"란 관로(管路),그 밖의 공작물을 사용하여 원수나 정수를 공급하는 시설의 전부를 말하며,일반수도ㆍ공업용수도 및 전용수도로 구분한다.다만,일시적인 목적으로 설치된 시설과「농어촌정비법」제2조제6호에 따른 농업생산기반시설은 제외한다.
17. "수도시설"이란 원수나 정수를 공급하기 위한 취수(取水)ㆍ저수(貯水)ㆍ도수(導水)ㆍ정수(淨水)ㆍ송수(送受)ㆍ배수시설(配水施設),급수설비,그 밖에 수도에 관련된 시설을 말한다.
18. "수도사업"이란 일반 수요자 또는 다른 수도사업자에게 수도를 이용하여 원수나 정수를 공급하는 사업을 말하며,일반수도사업과 공업용수도사업으로 구분한다.
24. "급수설비"란 수도사업자가 일반 수요자에게 원수나 정수를 공급하기 위하여 설치한 배수관으로부터 분기(分岐)하여 설치된 급수관(옥내급수관을 포함한다)ㆍ계량기ㆍ저수조(貯水槽)ㆍ수도꼭지,그 밖에 급수를 위하여 필요한 기구(器具)를 말한다.
25. "수도공사"란 수도시설을 신설ㆍ증설 또는 개조하는 공사를 말한다.
제38조(공급규정)
①일반수도사업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 수돗물의 요금,급수설비에 관한 공사의 비용부담,그 밖에 수돗물의 공급 조건에 관한 규정을 정하여 수돗물의 공급을 시작하기 전까지 인가관청의 승인을 받아야 하고,승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.다만,수도사업자가 지방자치단체이면 그 지방자치단체의 조례로 정한다.
제70조(수도 설치비용의 부담)
수도(급수설비는 제외한다)의 설치비용은 수도사업자가 부담한다.
제71조(원인자부담금)
①수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)또는 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 그 수도공사·수도시설의 유지나 손괴 예방을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다.
②제1항에 따른 부담금의 산정 기준과 징수방법,그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
③제1항에 따른 부담금은 수도의 신설,증설,이설,개축 및 개수 등 공사에 드는 비용으로만 사용할 수 있다.
■수도법 시행령
제65조(원인자부담금)
①수도사업자는 법 제71조제1항에 따라 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)에게 원인자부담금을 부담하게 하려면 법 제71조제2항에 따른 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 대하여 이를 부담할 자와 미리 협의하여야 한다.이 경우 협의가 이루어지지 아니하면 수도사업자는 수도공사에 드는 비용 등을 고려하여 그 부담금액을 정할 수 있다.
②수도사업자는 제1항에 따라 원인자부담금을 부담하게 하려면 수도공사 등에 드는 비용을 산출하여 그 금액·납부기한 및 납부장소를 납입고지서에 적어 부담금을 낼 자에게 알려야 한다.
③제1항에 따른 원인자부담금은 다음 각 호의 비용을 합산한 금액으로 한다.
1.수도시설의 신설·증설 비용
2.시설물의 원상복구에 드는 공사비
3.수도시설의 세척 등으로 인하여 사용할 수 없게 된 수돗물의 요금에 상당하는 금액
4.단수(斷水)로 인한 급수차 사용경비
5.도로복구비와 도로결빙 방지비용
6.복구작업에 동원된 차량 및 직원의 경비
7.그 밖에 홍보에 든 경비 등
④수도사업자는 법 제71조제1항에 따라 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 원인자부담금을 부담하게 하려면 수도시설의 수선과 유지에 관한 비용이나 손괴 예방을 위한 시설의 설치에 필요한 비용을 산출하여 부담금의 금액·납부기한 및 납부장소를 납입고지서에 적어 부담금을 낼 자에게 알려야 한다.
⑤제4항에 따른 원인자부담금은 다음 각 호의 비용을 합산한 금액으로 한다.
1.수도시설의 손괴 등으로 인하여 새거나 사용할 수 없게 된 수돗물의 요금에 상당하는 금액
2.제3항제2호 및 제4호부터 제7호까지의 규정에 따른 비용
⑥제3항 및 제5항에 따른 비용의 산출에 필요한 세부기준은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
■대구광역시 수도급수 조례(2014. 6. 30.조례 제4608호로 개정되기 전의 것)
제1조(목적)
이 조례는「수도법」,「지방자치법」및「지방공기업법」에 따라 대구광역시의 수도요금과 급수설비에 관한 공사비의 부담구분 및 공급조건 등 급수의 적정 관리를 위하여 필요한 사항과「먹는물관리법」에 따라 먹는 물 수질검사에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제2조(정의)
이 조례에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각 호와 같다.
1. "급수설비"라 함은 수도사업자가 일반의 수요자에게 원수 또는 정수를 공급하기 위하여 설치한 배수관으로부터 분기하여 설치된 급수관(옥내급수관을 포함한다)·계량기·저수조·수도꼭지 그 밖의 급수를 위하여 필요한 기구(器具)를 말한다.
2. "급수공사"라 함은 급수설비의 신설,개조,수선 및 철거등의 공사를 말한다.
5. “수도사용자등”이라 함은 급수설비의 사용자,소유자 및 관리인등을 말한다.
8. “시설분담금”이라 함은 정수장,가압장 등 상수도시설에 소요된 건설비를 급수설비의 신설 또는 구경확대공사 등을 신청하는 자로부터 징수하는 분담금을 말한다.
제3조(급수구역)
①급수구역은 시의 관할구역중 대구광역시장(이하"시장"이라 한다)이 고시한 급수가능구역으로 한다.다만,시장이 공익상 필요하다고 인정할 때에는 관할구역 이외의 구역에도 급수할 수 있다.
②공업용수의 급수구역은 공업용수 공급시설이 설치된 산업단지에 한한다
제6조(급수공사의 승인)
①급수공사를 하고자 하는 자는 미리 시장에게 신청하여 그 승인을 얻어야 한다.
제12조(공사비의 산출방법)
①급수공사비는 자재비,시공비,도로복구비,설계수수료,준공검사 수수료 및 시고자재검사수수료의 합계로 한다.
②제1항의 지정된 공사비 이외에 소요되는 비용은 그 설비를 가산한다.
③급수공사비는 정액제로 하며 그 금액은 시장이 별도로 공시하는 바에 의한다.다만,정액제에 따를 수 없는 공사비는 설계에 의하여 산정된다.
④급수공사비 정액제 실시대상 구역은 시장이 따로 고시한다.
제13조(공사비의 선납)
①급수공사 승인을 받은 급수공사 신청자는 급수공사비를 시장이 지정하는 은행에 지정기일 내에 선납하여야 한다.다만,시장이 선납할 필요가 없도록 인정하는 공사에 있어서는 그러하지 아니할 수 있다.
제14조(시설분담금)
①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 급수공사를 할 경우에는 별표1의 시설분담금을 제13조의 공사비와 동시에 납부하여야 한다.다만,제13조 제5항의 규정에 의하여 공사비를 분할 납부하는 경우 시설분담금도 분할하여 납부하게 할 수 있다.
1.전용급수설비
2.사설공용급수설비
3.급수관의 구경확대
4.보조계량기 설치
[별표1]
시 설 분 담 금(제14조 관련)
인입 급수관 구경별분담금액비 고13㎜20㎜25㎜32㎜40㎜50㎜75㎜100㎜150㎜200㎜250㎜300㎜350㎜400㎜ 이상270,000원720,000원1,296,000원2,572,000원3,960,000원6,318,000원13,086,000원22,356,000원48,708,000원69,174,000원93,222,000원106,920,000원204,498,000원226,642,000원 개조 시에는 신·구 구경별 분담금 차액을 징수한다.
■대구광역시 수도급수 조례 시행규칙
제1조(목적)
이 규칙은「대구광역시 수도급수 조례」의 시행에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제4조(급수공사의 승인조건등)
①조례 제6조의 규정에 의하여 급수공사 승인신청을 하고자 하는 자(토지 및 건물소유자 또는 그 대표자)는 다음 각 호의 서류를 구비하여 대구광역시 상수도사업본부장에게 제출하여야 한다.
1.승인신청서
2.타인의 토지 또는 건물안에 급수설비를 설치하고자 할 때에는 해당토지 또는 건물소유자의 승낙서
■대구광역시 상수도원인자부담금 징수 조례
제1조(목적)
이 조례는「수도법」제71조와 같은 법 시행령 제65조에 따라 대구광역시 수도시설에 대한 원인자부담금의 산정 및 부과·징수 등에 관하여 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다.
제2조(정의)
이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “원인자부담금”이란 수도공사 또는 다른 행위를 행함에 있어 비용발생의 원인을 제공한 자가 그로 인해 소요되는 비용을 부담하는 금액으로서 다음 각 목과 같이 구분한다.
가.수돗물을 다량으로 이용하는 시설을 설치함으로써 수도시설의 신설 또는 증설공사 등이 필요한 경우에 당해 공사에 필요한 비용을 그 공사의 원인을 제공한 자에게 부담시키는 것(물을 이용하는 시설을 설치하여 기존의 수도시설을 이용함으로써 장래 수도시설의 신설·증설을 유발시키는 경우도 포함한다)
나.다른 공사 또는 다른 행위로 인해 이미 설치된 수도시설의 개조 및 이설과 수선·철거 등이 필요한 경우에 당해 공사에 소요되는 비용을 그 공사의 원인을 제공한 자에게 부담시키는 것
다.수도시설을 손괴하거나 수도공사의 하자로 누수가 발생한 경우 그로 인한 수도시설의 수선 및 유지비용이나 손괴예방을 위하여 필요한 시설의 설치비용을 사업자 또는 행위자에게 부담시키는 것
제5조(부담금 부과대상 및 범위)
①제2조제1호에 따른 원인자부담금은 급수구역 내에 위치하는 건축물 등에 수돗물을 공급하는 경우에 기존에 소요된 수도시설의 건설비를 수돗물을 사용할 자에게 부담시키는 비용으로서 건축물의 증·개축 등으로 시설용량을 증가하는 경우를 포함하며,시설용량 증가 시에는 증가된 용량에 한하여 원인자부담금을 부과한다.
제6조(부담금 산정기준)
①급수구역 내에 위치하는 건축물 등에 수돗물을 공급하는 경우(신설,구경확대,보조계량기·세대별계량기 설치)원인자부담금은 별표와 같다.
④시장은 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 산정된 원인자부담금을 수도사업자의 재정규모,종전의 부담금(분담금)수준 등을 고려하여 감할 수 있다.
제7조(부담금의 부과·징수)
①수도공사의 원인자는 공사를 시행하기 전에 시장에게 수도공사에 필요한 사항을 기재 및 첨부하여 수도공사를 요청하여야 한다.
②시장은 수도공사의 원인자에게 제5조 및 제6조에 따른 총금액을 우선 부과·징수 후 시행함을 원칙으로 한다.다만,긴급을 요하는 공사에 대하여는 우선 복구 후 부과·징수할 수 있다.
제9조(이의신청)
①이 조례에 따른 부담금의 부과 또는 징수에 대하여 이의가 있는 자는 그 처분의 통지를 받은 날로부터90일 이내에 시장에게 서면으로 이의신청할 수 있다.
②시장은 제1항의 이의신청을 받은 날로부터60일 이내에 이를 결정 통보하여야 한다.
[별표1]
원인자부담금 산정기준(제6조제1항 관련)
급수인입관경신설비 고13㎜20㎜25㎜32㎜40㎜50㎜75㎜100㎜150㎜200㎜250㎜300㎜350㎜400㎜ 이상270,000원720,000원1,296,000원2,572,000원3,960,000원6,318,000원13,086,000원22,356,000원48,708,000원69,174,000원93,222,000원106,920,000원204,498,000원226,642,000원 개조 시에는 신·구 급수인입관경별 원인자부담금을 차액징수 한다. ※ 2호 이상의 공동주택에 대한 공사로서 단일 계량기를 사용하였을 경우 분양 호별로 구분 산정한다.※ 세대별계량기의 원인자부담금은 기존 주계량기 설치시 세대별분담금을 납부하지 아니한 경우에는 세대별로 원인자부담금을 납부하여야 한다.※ 도시계획사업 또는 재건축사업 등으로 전용 급수설비가 폐지되어 새로이 급수신청을 한 경우 급수공사 승인 시 폐지된 전용급수설비의 원인자부담금을 공제하고 부족분이 있는 경우 그 차액을 부과한다.※ 공설공용급수설비, 온수용 보조계량기, 철거를 목적으로 하는 일시 급수설비, 생활용수와 공업용수의 급수설비 구분 없이 동일 관경으로 상호간 전환할 때는 원인자부담금을 부과하지 아니한다.