농수산물유통및가격안정에 관한 법률위반 업무정지처분 취소청구

청구인은 농수산물도매시장 내에서 구획으로 나눈 일부분을 행정청으로부터 임차하여 중도매인들이다. 행정청이 각 구획을 구분하는 질서유지선 단속을 하였는데, 청구인이 이 경계선을 침범하여 물건 적치 및 영업을 하였다는 사유로 「농수산물유통및가격안정에관한법률」에 따라 10일간의 업무정지 처분을 하였다.

1. 사건개요청구인은 「농수산물유통및가격안정에관한법률」(이하 ‘농안법’이라 한다.)에 따라 ○○도 ○○시 ○○구 ○○로 ○○에 개설된 “○○시농수산물도매시장”(이하 ‘이 사건 시장’이라 한다)에서 피청구인으로부터 허가를 받고 중도매업을 영위하는 중도매인들이며, 피청구인은 위 ○○시농수산물도매시장의 개설자이다.청구인은 이 사건 시장 내 소재한 과일동 건물 내에서 구획으로 나눈 일부분을 피청구인으로부터 각 임차하여 “○○상회”, “△△상회”, “○○농산” 이라는 상호로 각 과일부류 중도매업을 영위하고 있으며, 피청구인은 2015. 9. 21.~22.에 각 구획을 구분하고 있는 질서유지선 단속을 하여 청구인이 이 사건 경계선을 침범하여 물건을 적치하고 영업을 하였다는 사유로 농안법 제74조 제1항, 제82조 제5항 제8호 및 「농안법 시행규칙」 제56조를 근거로 청구인에게 10일간의 업무정지 처분을 하였다.2. 당사자 주장가. 청구인 주장1) 이 사건 질서유지선은 중도매인들간에 자율적으로 정한 자율 규제선에 불과하다.농안법 제74조 제1항에 따르면 도매시장 개설자는 도매시장 개설자가 정하여 고시하는 시설물의 사용기준을 위반하거나 적절한 위생·환경의 유지를 저해하는 행위를 한 경우 일정 기준에 따라 업무정지를 명할 수 있도록 하고 있다. 그런데 피청구인이 위반 사유로 삼고 있는 질서유지선은 농안법에서 말하는 시설물 사용기준이 아니고 단순한 자율 규제선이다.○○시농수산물도매시장 중도매인들은 ○○시농수산물도매시장 과일동 건물 내 구획된 부분을 각 임차하여 중도매업을 영위하고 있는데 건물 구획 중 건물 가운데를 가로지르는 폭 6m 가량의 부분은 산지에서 배송되어 오는 물품을 적치하기 위하여 공용 공간으로 확보되어 있다. 즉 위 6m 폭의 공간을 좌우로 중도매인들이 구획을 나누어 점유하면서 영업을 하고 있는 것으로 위 건물의 가운데 폭 6m 정도의 부분은 산지에서 물품이 운송되어 오면 물품을 적치하여 두는 장소로 이용되고 있고 이렇게 물품이 적치된 상태에서 경매가 실시되어 청구인들과 같은 중도매인이 물품을 구매하게 된다.이 사건 질서유지선은 위에서 말한 건물 가운데를 가로지르는 폭 6m정도의 부분과 도매인들이 점유하고 있는 부분의 경계를 따라 그어 놓은 선인데 중도매인들이 점유하고 있는 부분의 경계에서 대략 30cm 간격을 띄우고 노란색으로 그어져 있는 선이다. 이 경계선은 중도매인들이 지난 수십 년간 중도매업을 영위하면서 자율적으로 정하여 놓은 선으로서 되도록 이 경계선 밖으로 물건을 적치하지 않도록 상호 배려하자는 의미에서 정해 놓은 선이다.이 사건 농수산물도매시장은 도매시장이기 때문에 산지에서 배송되어 온 물품을 경매에 붙이고 청구인들과 같은 중도매인들이 이를 사들이는 것이 전부인 시장으로 중도매인들은 산지에서 배송되어 온 물품을 건물 가운데에 적치하여 경매가 원활히 이뤄지게 하기 위하여 경계선을 정해 놓은 것에 불과한 것이다.즉 이 사건 질서유지선은 결코 피청구인이 질서유지선으로 그어 놓은 것이 아니라 청구인들을 비롯한 중도매인들이 자율적으로 정하여 그어 놓은 선에 불과하여 이를 침범하였다는 이유로 업무 정지 처분을 할 수는 없다. 수십 년의 ○○시농수산물도매시장의 역사에서 위 질서유지선 침범을 이유로 업무정지처분이 내려진 적이 없는 것으로 알고 있는데 관리소장이 새로 부임하면서 무리한 법 적용을 한 것이다.2) 피청구인은 질서유지선을 시설물 사용기준으로 고시한 바 없다.농안법 제74조 제1항은 도매시장 개설자가 정하여 고시하는 시설물의 사용기준을 위반한 경우에 제재처분을 할 수 있도록 하고 있다. 즉, 도매시장 개설자가 시설물 사용기준 위반을 이유로 제재처분을 하려면 이를 사전에 고시하여야 하는 것이다. 그런데 피청구인이 말하는 위 ‘질서유지선’은 고시를 한 바 전혀 없고, 피청구인이 이 사건 질서유지선을 침범하는 경우 제재처분을 내릴 수 있다고 중도매인들에게 고시한 바가 없다. 청구인들을 비롯한 중도매인들은 이 사건 질서유지선이 중도매인들이 원활한 경매 진행을 위하여 자율적으로 정해 놓은 선으로 여기고 있다. 따라서 피청구인이 이 사건 질서유지선 침범을 이유로 업무정지 처분을 한 것은 위법하다.3) 실질적으로 질서유지와 관계없는 시간에 단속을 하였다.가사 이 사건 경계선이 시설물 사용기준으로서 ‘질서 유지선’ 이라고 하더라고 그것이 질서유지선으로서 의미를 갖는 것은 업무시간 내에 한하는 것이다. 이 사건 ○○시농수산물도매시장은 말 그대로 도매를 전문으로 하는 시장으로 규정상 소매를 취급할 수 없는 시장이며 이 사건 도매시장 업무는 저녁 8시부터 시작하여 다음날 아침 7시 경 경매가 종료되는 것으로 마감이 된다. 따라서 이 사건 경계선이 질서유지선으로서 역할을 하는 것도 위 업무 시간 내에 국한하는 것이다. 그런데 피청구인은 매시장의 업무시간과 무관한 낮 12:30경에 단속올 나와서 위반행위를 적발했다고 하는 것이어서 위법하다.이 사건 ○○시농수산물도매시장은 도매를 하는 시장이기 때문에 산지에서 배송되어온 물품의 경매가 완료되면 업무가 종료되는 시장이다. 산지물품배송은 저녁 8시부터 시작되어 다음날 새벽 5시까지 완료되고 새벽 5:30부터 경매가 시작되어 통상 아침 7시 전에는 경매가 모두 종료된다. 중도매인들이 퇴근한 이후에는 청구인들이 임차한 건물 내 구획에서 경매가 종료되면 일을 마무리하고 오전내로 모두 퇴근한다. 피청구인이 단속을 한 시각은 청구인들이 모두 퇴근한 이후로, 일부를 소매 판매하는 소매상들이 영업을 하는 시간으로 청구인들과 같은 중도매인들과는 무관한 사람들이다. 그리고 규정상으로도 ○○시농수산물도매시장 내에서 소매영업을 할 수는 없는 것인데 피청구인은 이를 그냥 묵인하고 있는 것이다. 따라서 규정에 따르면 ○○시농수산물도매시장의 업무 시간은 경매가 종료될 때까지이고 이 사건에서 피청구인이 단속을 한 시각은 업무 시간 외의 시간이어서 질서 유지와는 관계가 없는 시각이다. 따라서 거래질서 유지 위반을 이유로 한 이 사건 처분은 위법하다.나. 피청구인 주장1) 피청구인은 농안법 제17조(도매시장의 개설 등) 규정에 따라 이 사건 시장의 개 설허가를 받아 1993. 02. 27. ○○시 ○○구 ○○로 ○○(○○동)에 개장하였으며, 농안법 관련 규정에 따라 현재까지 23년간 도매시장을 운영 관리하고 있다.청구인은 “이 사건 경계선은 중도매인들간에 자율적으로 정한 자율 규제선에 불과하다”고 주장하고 있으나, 피청구인은 도매시장 법인과 중도매인 연합회 및 중도매인 각종 교육회의를 통하여 경매장 내에서의 질서유지선(노란 실선)을 준수하여 거래질서가 유지되도록 수시로 계도 조치한 바, 자율 규제선으로 볼 수 없다.2) 또한 청구인은 피청구인이 “질서 유지선을 시설물 사용기준으로 고시한 바도 없다”고 주장하고 있으나, 이 사건 질서 유지선은 구획선과 더불어 피청구인이 농안법 제74조 제1항 규정에 따라 “도매시장에서의 정상적인 거래를 위하여 도매시장 개설자로서의 조치하는 사항” 중 하나로서 이 사건 시장의 중도매상들의 도매시장에서의 원활한 경매를 위해 매년 피청구인이 시설관리 예산을 들여 정비하는 시설물로서 매주 이에 대한 준수여부 등의 점검 결과를 중도매인 연합회장에게 통지하고 있다.3) 청구인이 제출한 증거자료인 「○○시농수산물도매시장운영및관리조례」 제4조(휴업일 및 영업시간) 제1항 규정에 따르면 영업시간은 “l. 청과부류 오전 2시부터 오후 7시까지, 2.수산부류 오전3시부터 오후7시까지”라고 명시되어 있고, 피청구인이 단속한 시간은 2015. 9. 21. 14시경， 2015. 9.22. 13시 경으로 피청구인의 단속시간은 적법하며, ○○시농수산물도매시장에서 규정상 소매를 취급할 수 없는 시장이라거나, 도매와 소매를 구분할 수 있는 규○○ 관계 법령 어디에서도 발견되지 않기 때문에 청구인의 주장은 이유가 없다 할 것이다.4) 농안법 제74조 제1항에서 의미하는 “거래질서 유지”는 개설자인 피청구인이 도매시장의 정상적인 관리를 위해 포괄적으로 적용할 수 있는 규정[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]이며 구획선과 더불어 이 사건 질서 유지선의 설치와 준수의무 부과는 개설자가 당연히 해야 할 조치사항으로 피청구인의 이 사건 업무정지 처분은 적법하고 타당한 처분이라 할 것이다.3. 이 사건 처분의 위법·부당여부가. 관계법령[농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률]제74조(거래질서의 유지) ① 누구든지 도매시장에서의 정상적인 거래와 도매시장 개설자가 정하여 고시하는 시설물의 사용기준을 위반하거나 적절한 위생·환경의 유지를 저해하여서는 아니 된다. 이 경우 도매시장 개설자는 도매시장에서의 거래질서가 유지되도록 필요한 조치를 하여야 한다.② 농림축산식품부장관, 해양수산부장관, 도지사 또는 도매시장 개설자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 소속 공무원으로 하여금 이 법을 위반하는 자를 단속하게 할 수 있다. 제82조(허가 취소 등) ⑤ 도매시장 개설자는 중도매인(제25조 및 제46조에 따른 중도매인만 해당한다. 이하 같다) 또는 산지유통인이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 6개월 이내의 기간을 정하여 해당 업무의 정지를 명하거나 중도매업의 허가 또는 산지유통인의 등록을 취소할 수 있다8. 제74조제1항을 위반하여 시설물의 사용기준을 위반하거나 개설자가 조치하는사항을 이행하지 아니하였을 때[농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행규칙]제56조(위반행위별 처분기준) 법 제82조제6항에 따른 위반행위별 처분기준은 별표 4와 같다2. 개별 기준나. 중도매인에 대한 행정처분[○○시 농수산물도매시장 운영 및 관리 조례]제4조(휴업일 및 영업시간) ① 도매시장의 정기휴업일 및 개장일의 영업시간은 다음과 같다.② 시장은 농수산물의 원활한 유통과 물가시책상 불가피하다고 인정될 때에는 제1항의 정기휴업일 및 영업시간을 조정할 수 있다.나. 판 단1) 인정사실가) 2015. 08. 10. , 2015. 08. 27. , 2015. 09. 09.에 각각 청구인 ○○○, ○○○, ○○○은 이 사건 질서유지선을 위반한 사실이 피청구인에게 1차로 적발 되었다.나) 2015. 09. 21. , 2015. 09. 22. , 2015. 10. 01.에 각각 청구인 ○○○, ○○○, ○○○은 피청구인에게 이 사건 질서유지선을 위반한 사실이 2차로 적발이 되었다.다) 이에 피청구인은 2015. 10. 26. 청구인 ○○○, ○○○, ○○○ 질서유지선 2차 위반에 대한 업무정지 10일 행정처분을 하였다.2) 농안법 제74조(거래질서의 유지) 제1항에 따르면 누구든지 도매시장에서의 정상적인 거래와 도매시장 개설자가 정하여 고시하는 시설물의 사용기준을 위반하거나 적절한 위생·환경의 유지를 저해하여서는 아니되며, 이 경우 도매시장 개설자는 도매시장에서의 거래질서가 유지되도록 필요한 조치를 하여야 한다고 규정하고 있다. 같은 법 제82조(허가 취소 등) 제5항 8호에 따르면 도매시장 개설자는 중도매인이 제74조제1항을 위반하여 시설물의 사용기준을 위반하거나 개설자가 조치하는 사항을 이행하지 아니하였을 때 6개월 이내의 기간을 정하여 해당 업무의 정지를 명할 수 있다고 규정하고 있다. 같은 법 시행규칙 56조에 따른 별표 4의 2.개별기준에서는 중도매인이 법 제74조제1항을 위반하여 개설자가 조치하는 사항을 이행하지 않거나 시설물의 사용기준을 위반한 경우 1차는 경고를 2차는 업무정지 10일 처분을 하도록 규정하고 있다.3) 청구인은 이 사건 질서유지선이 농안법 제74조에 따른 시설물 사용기준이 아니라 이 사건 시장의 중도매인들 간 자율적으로 질서를 지키기 위한 자율 규제선에 불과하며, 청구인들에게 이 사건 질서유지선이 사전에 고시되지 않았기 때문에 농안법에 따른 법적 효력이 없다고 볼 것이고, 실질적으로 도매가 열리는 시간대가 아닌 낮 시간에 단속이 이루어졌기 때문에, 이 사건 질서유지선 위반을 이유로 한 업무정지 10일 처분은 위법하다고 주장하고 있다.먼저, 이 사건 청구인들이 중도매업을 영위하고 있는 이 사건 시장의 과일동 건축물의 구조를 보면, 도매물품 등을 실어 나르거나 소비자들이 통행하기 위해 건물 내에 가로와 세로로 폭 6m 가량의 통행로가 교차하고 있으며, 나머지 공간을 바둑판식으로 중도매인들이 각각 구획을 받아 물품을 적치하거나 소매로 판매하고 있다.이 사건 질서유지선은 이 사건 시장의 중도매인들이 점유하고 있는 구획과 구획, 구획과 통행로 간에 30cm 간격을 두고 바닥에 그어진 선으로서 각 중도매인들이 점유하고 있는 구획과 통행로 등 공용공간과의 완충역할을 하고 있다. 이 사건 질서유지선은 그 시작을 정확하게 확인할 수 없으나 이 사건 시장이 1993년 건립된 이래로 15년 이상 현재와 같은 모습으로 유지되어 왔으며, 매년 피청구인이 사건 질서유지선을 관리 및 보수하고 있다. 또한 피청구인은 중도매인들이 이 사건 질서유지선을 준수하게 하기 위해 매주 계도 활동을 하고 있으며, 이 사건 시장의 과일동 건축물 내에 영업을 하는 모든 상인들에게 이 사건 질서유지선 위반에 대한 행정처분 기준을 교육하여 왔다.아울러 이 사건 질서유지선이 없다면, 중도매인들의 각 구획에서 벌어지는 적재행위 또는 영업행위 간에 갈등과 충돌이 벌어질 가능성이 높고, 특히 중앙을 가로지르는 통행로에 물품을 무단으로 적치할 경우, 많은 사람과 차량이 오고가는 통행로의 사정을 감안할 때 사고 발생의 위험이 커짐은 쉽게 예측할 수 있다.이러한 점을 종합하여 볼 때 이 사건 질서유지선은 이 사건 시장에서 중도매인들의 영업활동을 위해 필수불가결한 시설물임에 분명하고, 이 사건 시장에 영업을 하는 모든 중도매인들은 피청구인의 지침에 따라 질서유지선을 준수할 의무가 발생한다 할 것이다. 따라서 이 사건 질서유지선을 2회 위반한 사항에 대해 10일간의 업무정지를 부과한 이 사건 처분은 적법·타당하다 할 것이다.4. 결 론그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.【각주】1) 법률 해설서 2010년 농림수산식품부, 발간등록번호 11-1541000-000446-14