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재결요지
이 유
1. 사건개요가. 청구인은 1993. 3. 11. 설립허가를 받아 1993. 3. 16. 설립된 학교법인으로 충청남도 ○○시에서 대학 학부 과정과 대학원 과정을 운영해오던 중, 2000. 6. 24. 청구인의 ○○○전문대학원(구 ○○전문대학원)과 특수대학원을 △△시로 이전하는 위치변경 승인신청을 피청구인에게 하였고, 피청구인은 2000. 7. 4. 기독교전문대학원(구 ○○전문대학원)의 위치변경을 인가하였다.나. 청구인이 2001. 2. 6. △△시에 소재한 학교법인 ○○학원(이하 ‘○○학원’이라 한다)을 합병하면서 ○○학원의 ○○○대학원대학교를 청구인의 ○○○○대학원에 통합하여 △△에서 운영하였고, 2001. 9. 18. ○○캠퍼스에 있던 사회복지대학원, 교육대학원, 상담대학원, 정보기술대학원, 목회대학원의 정원을 ○○학원의 △△캠퍼스로 변경하자, 피청구인은 2004. 1. 16. 위 5개 특수대학원(사회복지대학원·교육대학원·상담대학원·정보기술대학원·목회대학원)의 위치를 충청남도 ○○시로 복귀할 것을 명령하였고, 청구인은 2004. 3. 31. 이에 대하여 이의신청을 하였으며, 피청구인은 2004. 4. 27. 청구인의 이의신청을 받아들여 복귀명령을 해제하였다. 청구인은 2005. 10. 4. 음악대학원을 설립하여 △△에서 현재까지 운영하고 있고 위 5개 특수대학원 중 정보기술대학원을 2006학년도에 폐원하였다.다. 감사원은 2006. 3. 13.부터 2006. 5. 30.까지 피청구인과 사립대학교에 대하여 감사를 실시하였고, 2007. 3. 15. 피청구인에게 청구인이 현재 △△시에서 7개 대학원(기독교전문대학원·기독신학대학원·사회복지대학원·교육대학원·상담대학원·목회대학원·음악대학원)을 운영하는 것은 「수도권 정비계획법」, 「고등교육법」, 구 「도시계획법」(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 이전의 것, 이하 ‘구 「도시계획법」’이라 한다), 「대학설립운영규정 시행규칙」에 위반되므로 당초 신학대학원대학교 정원 132명을 제외한 이들 대학원을 충청남도 ○○시로 이전하도록 하는 방안을 마련하도록 통보하였고, 피청구인은 2007. 3. 16. 청구인에게 기독교전문대학원 등 7개 대학원(정원 812명 중 당초 ○○○○대학원대학교 정원 132명 제외)을 대학이 있는 충청남도 ○○시로 이전하라는 대학원 이전명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.2. 청구인 주장가. 이 사건 처분은 피청구인이 독자적인 행정청으로서 행한 처분임에도 불구하고 처분의 사유를 스스로 밝힌 것이 아니라 감사원의 지적내용을 첨부하는 형식으로 간접적으로만 제시하였고, 이전명령에 대한 법적 근거가 제시되지 아니하는 등 처분의 이유를 구체적으로 제시하지 아니하였는바, 이는 행정절차법 제23조에 반하는 위법한 처분이다.나. ○○○전문대학원 위치변경과 5개 특수대학원(사회복지대학원·교육대학원·상담대학원·정보기술대학원·목회대학원)의 정원증원에 적용되는 구 「수도권정비계획법 시행령」(2002. 7. 24. 대통령령 제17683호로 개정되기 이전의 것, 이하 ‘구 「수도권정비계획법시행령」’이라 한다)에 따르면, 대학원대학은 인구집중유발시설에 해당하지 않는다고 되어 있고, 청구인이 △△캠퍼스에서 운영하고 있는 ○○○전문대학원 등 7개 대학원은 학부과정이 없는 대학원대학이므로 「수도권정비계획법」에서 신설과 증설을 제한하는 인구집중유발시설이 아니고, 「수도권정비계획법」과 같은 법 시행령에서 대학원은 인구집중유발시설로 언급하고 있지 않으므로 ○○○전문대학원의 위치변경과 5개 특수대학원의 정원증원은 「수도권정비계획법」을 위반하여 지방 대학을 수도권으로 위치변경한 것이 아니다.다. 「고등교육법」에 따르면, 학교의 위치를 변경할 경우 피청구인의 인가를 받아야 하는데, 5개 특수대학원(사회복지대학원·교육대학원·상담대학원·정보기술대학원·목회대학원)의 정원조정은 △△캠퍼스와 ○○캠퍼스의 2개 캠퍼스를 운영하게 된 청구인이 캠퍼스 간의 정원을 변경한 것일 뿐, 장소적으로 학교의 위치를 변경한 것이 아니므로 「고등교육법」에 규정된 인가를 받지 않았다는 피청구인의 주장은 이유 없다.라. 청구인의 ○○○전문대학원은, 구 「도시계획법」에 규정된 도시기반시설이 아니므로 도시계획시설로 결정된 교사와 교지를 확보할 필요가 없어 구 「도시계획법」을 위반하지 않았고, 적법한 교사와 교지를 사용하고 있으므로 「대학설립운영규정 시행규칙」에 위반되는 것으로도 볼 수 없다.마. 피청구인은 청구인의 ○○○전문대학원 위치변경을 인가하였고, 대학원 정원증원은 대학의 자율성에 맡겨 왔으며, 5개 특수대학원(사회복지대학원·교육대학원·상담대학원·정보기술대학원·목회대학원)의 정원증원에 대해 시정명령을 하였다가 철회하였으며, 이에 따라 청구인은 교사와 교지 등 교육연구시설을 확보하고 △△시에 거주하는 교직원을 채용하였으며 대학원생들에게 △△ 캠퍼스에서 학습할 수 있게 하는 등 피청구인의 조치를 신뢰한 후속 행위를 하였으므로, 피청구인의 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 위반된다.바. 청구인이 △△시에서 운영하고 있는 대학원은 수도권의 인구집중유발과는 무관한 직장인 및 일반 성인을 대상으로 하고 있고, 2007. 4. 1. 기준으로 총 재적생 2,397명 중 89.1%(2,136명)가 수도권에 거주하고 있으며, 그 중 직장인이 86.7% (1,852명)인바, 이 사건 처분으로 피청구인이 달성하려는 수도권의 질서 있는 정비와 국토의 균형발전이라는 공익보다 그로 인해 소속 대학원생 및 동문, 소속 교단 산하 1백만 교인들, 그리고 3,000여 교회의 1만여 명 목회자 등이 입을 손해가 훨씬 크므로, 피청구인의 이 사건 처분은 과잉금지원칙 또는 비례의 원칙에 위반된다.3. 피청구인 주장가. 청구인의 ○○○전문대학원(구 ○○전문대학원)은 대학에 두는 학위과정으로 대학의 기관일 뿐 별도의 교육기관이 아니므로 지방 대학의 대학원의 일부 또는 전부를 △△시 안으로 이전하여 운영하도록 위치변경인가를 할 수 없고, 따라서 피청구인이 행한 2000. 7. 4. ○○○전문대학원(구 ○○전문대학원)의 위치변경인가는 「수도권정비계획법」 제7조제1항제1호에 위반된다.나. 학교법인 ○○학원에서 설치·경영하고 있던 ○○○○○대학원대학교는 2001. 2. 6. 청구인이 ○○○○대학원으로 흡수 합병하여 2001. 2. 28.자로 폐지되어 더 이상 대학으로 존속하지 않는바, 청구인의 지방대학을 △△로 이전을 하기 위해서는 교육인적자원부장관의 위치변경인가를 받아야 하는데, 청구인은 「고등교육법」에 따른 교육인적자원부장관의 위치변경인가 없이 대학원 정원을 증원하여 △△에서 운영하였는바, 이는 「고등교육법」에 위반된다.다. 청구인의 ○○○전문대학원 등 위 7개 대학원(○○○전문대학원·○○○○대학원·사회복지대학원·교육대학원·상담대학원·목회대학원·음악대학원)은 사전에 학교시설 결정을 받은바 없으므로 별도의 학교시설 결정을 받아야 하는바, 청구인의 △△캠퍼스 건물은 도시계획으로 결정되지 않은 교사와 교지를 사용하고 있는 것으로 구 「도시계획법」에 위반된다.라. 이 사건 처분은 수도권의 질서 있는 정비와 균형 있는 발전 및 국토의 균형발전과 같은 공익 실현을 위한 것으로 신뢰보호원칙 및 비례의 원칙에 반하지 않는다.4. 관계법령행정절차법 제23조수도권정비계획법 제2조, 제6조, 제7조구 수도권정비계획법 시행령(2002. 7. 24. 대통령령 제17683호로 개정되기 이전의 것) 제3조, 제9조, 제10조, 제11조구 도시계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 이전의 것) 제3조, 제36조, 제92조도시계획의 결정, 구조 및 설치기준에 관한 규칙고등교육법 제2조, 제4조, 제29조, 제30조, 제60조, 제62조, 제63조고등교육법 시행령 제2조대학설립·운영규정 시행규칙 제7조5. 인정사실청구인 및 피청구인이 제출한 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.가. 청구인은 1993. 3. 11. 설립허가를 받아 1993. 3. 16. 설립된 학교법인이다.나. 청구인은 1999. 12. 22. 청구인의 ○○○전문대학원(구 ○○전문대학원)과 특수대학원 수업을 △△시 △△구 △△동 981-56호 건물에서 진행할 수 있는지에 대해 피청구인에게 질의하였고, 피청구인은 1999. 12. 24. 대학원 분관 설치 운영은 대학에서 판단할 사항이라고 답변하였으며, 이에 따라 청구인은 2000. 6. 24. 피청구인에게 청구인의 ○○○전문대학원(구 ○○전문대학원)과 특수대학원(○○○○대학원, 목회대학원, 상담대학원 등)의 수업 장소를 △△시로 변경하는 위치변경 승인 신청을 하였고, 피청구인은 2000. 7. 4. 청구인의 ○○○전문대학원(구 ○○전문대학원)의 위치를 충청남도 ○○시 ○○동 산85-1호에서 △△시 △△구 △△동 981-56호로 변경하는 위치변경인가를 하였다.다. 청구인은 2001. 2. 6. ○○학원을 합병하면서 ○○학원이 설치·경영하던 ○○○○대학원대학교를 2001. 2. 28.자로 폐지하고 청구인의 ○○○○대학원과 합병하여, 이를 △△시에서 운영하였다.라. 청구인은 2001. 9. 18. 5개 특수대학원(사회복지대학원, 교육대학원, 상담대학원, 정보기술대학원, 목회대학원)의 정원 300명을 청구인의 △△캠퍼스로 변경하는 정원변경을 하였고, 2003. 12. 18. 피청구인에게 이 내용을 포함한 대학원 운영 현황을 제출하자, 피청구인은 2004. 1. 16. 청구인이 위 5개 특수대학원을 당초 인가받은 지역이 아닌 다른 지역으로 임의로 이전하여 운영하고 있다는 이유로 위 5개 특수대학원의 위치를 충청남도 ○○시로 복귀할 것을 명령하였다.마. 청구인은 피청구인의 위 복귀명령에 대해 2004. 3. 31. 이의신청을 하였고, 피청구인은 2004. 4. 27. 청구인이 위치변경 인가와 합병에 의해 ○○○전문대학원(구 ○○전문대학원)과 ○○신학대학원의 △△캠퍼스를 운영하고 있다는 이유로 복귀명령을 해제하였고, 다만 △△캠퍼스의 교사를 100%이상 확보하도록 하는 조건을 달았다.바. 청구인은 2005. 10. 4. 음악대학원을 설립하여 △△에서 현재까지 운영하고 있고, 위 5개 특수대학원(사회복지대학원, 교육대학원, 상담대학원, 정보기술대학원, 목회대학원)중 정보기술대학원은 2006학년도에 폐원하였다.사. 감사원은 2006. 3. 13.부터 2006. 5. 30.까지 피청구인과 ○○대학교 외 23개 사립대학교에 대하여 감사를 실시하였고, 2007. 3. 15. 피청구인에게 감사결과 처분요구를 하였는바, 그 주요 내용은 다음과 같다.1) 피청구인은 청구인의 ○○○전문대학원이 도시계획시설로 결정되지 않은 건물을 학교시설로 사용하고 있고, 「대학설립·운영규정 시행규칙」에 따른 교사와 교지를 확보하지 않고 있으며, 「수도권정비계획법」과 구 「도시계획법」에 의하면 과밀억제권역인 △△시로 인구집중유발시설인 대학을 이전하도록 인가해서는 아니 됨에도 불구하고 청구인의 ○○○전문대학원의 위치변경을 인가하였다.2) 피청구인은 청구인이 5개 특수대학원(사회복지대학원, 교육대학원, 상담대학원, 정보기술대학원, 목회대학원)을 「고등교육법」상의 위치변경 인가 없이 △△시 △△구 △△동에서 운영하고 있는 것을 확인하고 이를 충청남도 ○○시로 복귀하도록 하는 복귀명령을 하였으나, 청구인이 ○○○전문대학원과 ○○신학대학원 등의 위치변경 인가를 받아 △△캠퍼스를 운영하고 있었으므로 목회대학원 등 나머지 5개 특수대학원도 위치변경 인가를 받은 것으로 보아야 한다는 이유로 위 복귀명령을 해제하였다.3) 그러나 2000. 7. 4.에 이루어진 ○○○전문대학원에 대한 위치변경 인가는 「수도권정비계획법」에 반하는 것이며, ○○○○대학원은 충청남도 ○○시에서 설립인가된 이후 △△시 지역으로 위치변경 인가된 바 없는데도 위 2개 대학원이 △△시에서 운영되고 있다는 것을 근거로 목회대학원 등 5개의 특수대학원을 추가로 △△시로 이전하여 운영하도록 허용하는 것은 「수도권정비계획법」 제2조와 「고등교육법」 제4조3항 등에 위배되는 처분이다.4) 따라서 피청구인은 청구인의 7개 대학원(○○○전문대학원·○○신학대학원·사회복지대학원·교육대학원·상담대학원·목회대학원·음악대학원, 정원 812명 중 당초 ○○○○대학원대학교 정원 132명 제외)을 대학이 있는 충청남도 ○○시로 이전하도록 하는 방안을 마련해야 한다.아. 피청구인은 위 감사원의 감사결과에 따라 그 내용을 첨부하여 2007. 3. 16. 청구인에게 위 7개 대학원(○○○전문대학원·○○신학대학원·사회복지대학원·교육대학원·상담대학원·목회대학원·음악대학원, 정원 812명 중 당초 기독신학대학원대학교 정원 132명 제외)을 대학이 있는 충청남도 ○○시로 이전하라는 이 사건 처분을 하였다.자. 2007. 4. 1. 현재 청구인은 ○○캠퍼스에서 학부과정으로 기독교학부, 어문학부, 사회복지학부, 법정학부, 경상학부, 관광학부, 사범학부, 정보통신학부, 보건학부, 음악학부, 디자인영상학부, 기독교미술학부를 운영하고 있고, △△캠퍼스에서 대학원과정으로 ○○○전문대학원, ○○○○대학원, 사회복지대학원, 교육대학원, 상담대학원, 목회대학원, 음악대학원을 운영하고 있다.차. 2007. 4. 1. 현재 청구인 △△캠퍼스의 입학정원은 812명, 재적생수는 2,397명이며, △△캠퍼스 소속 교수와 교직원 중 225명, 재학 및 휴학중인 학생 중 2,136명의 주소가 △△시, □□시 및 ◇◇도이고, 이들 학생들 중 1,852명이 교회, 학교 등에서 근무하는 직장인인 것으로 되어 있다.카. △△시 △△구 △△동에 소재한 청구인의 △△캠퍼스 시설 현황과 그 조성비용은 다음과 같다.┏━━━━━━━━━┯━━━━━┯━━━━━━━━━┯━━━━━┯━━━━━┓┃구 분 │면적(㎡) │취득가액(원) │취득일자 │주요시설 ┃┠──────┬──┼─────┼─────────┼─────┼─────┨┃○○동 │토지│1,243.9 │42억 2,926만 │1993. 3. │행정실 ┃┃(981-56번지)│ │ │ │(증여) │교수연구실┃┃ ├──┼─────┼─────────┼─────┤강의실 등 ┃┃ │건물│6,833.33 │69억 9,817만 9,329│1998. 11. │ ┃┃ │ │ │ │(신축) │ ┃┠──────┼──┼─────┼─────────┼─────┼─────┨┃□□동 │토지│1,058 │18억 3,000만 │2001. 2. │예배실 ┃┃(981-7번지) │ │ │ │(합병) │외래교수실┃┃ ├──┼─────┼─────────┼─────┤강의실 등 ┃┃ │건물│3,650.08 │14억 7,267만 1,590│2001. 2. │ ┃┃ │ │ │ │(합병) │ ┃┠──────┼──┼─────┼─────────┼─────┼─────┨┃△△동 │토지│327.6 │10억 │2002. 2. │교수연구실┃┃(981-13번지)│ │ │ │(매입) │세미나실 ┃┃ ├──┼─────┼─────────┼─────┤강의실 등 ┃┃ │건물│1,253.51 │5억 │2002. 2. │ ┃┃ │ │ │ │(매입) │ ┃┠──────┼──┼─────┼─────────┼─────┼─────┨┃◇◇동 │토지│1,973.5 │122억 879만 │2001. 9. │문헌정보실┃┃(981-10번지)│ │ │ │(매입) │백석아트홀┃┃ ├──┼─────┼─────────┼─────┤강의실 등 ┃┃ │건물│10,636.35 │131억 6,094만 800 │2004. 8. │ ┃┃ │ │ │ │(신축) │ ┃┣━━━━━━┿━━┿━━━━━┿━━━━━━━━━┿━━━━━┿━━━━━┫┃별관 │토지│1,142.8 │152억 200만 │2006. 12. │구내식당 ┃┃(981-17번지)│ │ │ │(매입) │실습실 등 ┃┃ ├──┼─────┼─────────┼─────┤ ┃┃ │건물│1,417.5 │4억 9,800만 │2006. 12. │ ┃┃ │ │ │ │(매입) │ ┃┠──────┼──┼─────┼─────────┼─────┼─────┨┃합계 │토지│5,709.8 │225억 6,979만 │ │ ┃┃ │ │ │1,719 │ │ ┃┃ ├──┼─────┼─────────┤ │ ┃┃ │건물│23,790.77 │344억 7,005만 │ │ ┃┃ ├──┼─────┼─────────┤ │ ┃┃ │계 │ │570억 3,984만 │ │ ┃┃ │ │ │1,719 │ │ ┃┗━━━━━━┷━━┷━━━━━┷━━━━━━━━━┷━━━━━┷━━━━━┛6. 이 사건 처분의 위법·부당여부가. 「행정절차법」 제23조 위반여부위 인정사실에 따르면, 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어서 처분의 근거가 된 처분원인사실 및 관계법령이 기재된 감사원의 지적사항을 첨부하여 그 이유를 구체적으로 적시하였는바, 피청구인의 처분이 「행정절차법」 제23조에 따른 이유제시의무를 위반하였다는 청구인의 주장을 받아들일 수 없다.나. 기독교전문대학원 이전명령의 적법·타당여부1) 행정처분은 적법한 경우는 물론 위법한 경우라 하더라도 그 하자가 중대하고 명백하여 무효인 처분에 해당하는 경우가 아니라면, 그 처분이 권한 있는 기관에 의해 취소되기 전에는 그 효력을 임의로 부정할 수 없는데, 이는 당해 처분을 행한 처분청이라 하더라도 마찬가지라 할 것이다. 그런데 피청구인은 기독교전문대학원의 위치변경인가를 하고 나서 그 인가를 취소함이 없이 바로 동 기독교전문대학원에 대해 이전명령을 하였는데, 이는 동 위치변경인가의 효력을 부정하는 것에 해당한다 할 것이므로, 당초의 위치변경인가가 하자 있는 처분에 해당하고 그 하자가 중대하고 명백하여 무효인 처분에 해당하지 않는다면 동 이전명령은 위법한 처분에 해당하게 될 것이다. 이하에서는 기독교전문대학원에 대한 피청구인의 위치변경인가가 하자 있는 처분인지, 하자 있는 처분이라면 그 하자가 중대하고 명백하여 무효인 처분에 해당하는지에 대해 보기로 한다.2) 「고등교육법」 제4조, 제29조, 제29조의2, 제30조에 따르면, 대학원은 원칙적으로 대학에 둘 수 있으나, 특정한 분야의 전문 인력을 양성하기위하여 필요한 경우에는 피청구인의 인가를 받아 학부과정 없이 대학원만을 두는 대학원대학을 설립할 수 있도록 되어 있다. 그런데 청구인의 ○○○전문대학원은 1999. 11. 2. 설립된 전문대학원으로서 대학원대학으로 교육인적자원부장관의 인가를 받은 사실이 없으므로, 청구인의 대학에 설립된 대학의 기관인 대학원으로 보아야 할 것이다(이 점은 이 사건 처분의 대상이 된 나머지 대학원의 경우도 동일하다).3) 「수도권정비계획법」 제7조제1항에 따르면, 관계행정기관의 장은 과밀억제권역(△△시) 안에서 대통령령이 정하는 학교 기타 인구집중유발시설의 신설, 증설의 인가 등을 하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 여기서 학교란 「고등교육법」 제2조 규정에 의한 대학·산업대학 등을 말하되 대학원대학을 제외하고 있는바, 위에서 본 바와 같이 청구인의 ○○○전문대학원은 대학원대학이 아니라 대학에 둔 대학원이므로 인구집중유발시설에 해당하고, 동 대학원의 과밀억제권역으로 이전이 「수도권정비계획법」 제7조제2항에 의하여 예외적으로 허용되는 국민경제의 발전과 공공복리의 증진을 위하여 그 이전이 필요한 경우에 해당하는 것으로도 보이지 아니하므로 이 사건 ○○○전문대학원의 위치변경인가는 「수도권정비계획법」 제7조제1항 및 제2항에 위반된다.4) 그러나 ○○○전문대학원의 위치변경인가는 수도권정비계획 관계법령의 중요한 부분을 위반한 것으로서 하자가 중대하기는 하나, 그 외에 다른 부분에 있어서는 모두 적법한 절차를 거쳐 이루어 진 것이어서 그 하자가 명백하다고 보기는 어렵다 할 것이다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분 중 ○○○전문대학원의 위치변경인가의 취소 없이 행한 ○○○전문대학원의 이전명령은 위법하다 할 것이다. 설령 피청구인의 ○○○전문대학원의 이전명령이 그 자체로서는 적법하다 하더라도 뒤에서 보는 바와 같이 신뢰보호의 원칙에 위반되므로 역시 위법함을 면할 수 없다.다. ○○○○대학원의 정원증가의 수도권정비계획법 위반여부1) 청구인과 ○○학원의 합병에 대해 살펴보면, 청구인은 ○○학원을 흡수 합병하여 ○○학원의 ○○○○대학원대학교를 청구인의 ○○○○대학원에 통합하면서 ○○학원의 권리·의무를 승계하고 ○○학원의 재산을 그대로 인수하여 △△시 △△동에 위치한 △△캠퍼스를 인수하게 되었는데, 이 당시 합병인가 과정을 보면, 기존에 있던 ○○학원의 ○○○○대학원대학의 정원 132명은 △△캠퍼스에서, 청구인의 ○○○○대학원의 정원 170명은 ○○캠퍼스에서 수업 받는 것을 전제로 하여 청구인과 ○○학원이 학교 합병인가를 신청하였고(이사회회의록) 피청구인도 이를 전제로 하여 청구인과 ○○학원의 합병을 인가하였다.2) 청구인은 피청구인이 청구인에게 한 인가처분서에 위와 같은 전제조건이 명시적으로 적시된 바 없고, 청구인은 △△캠퍼스에서 ○○학원의 ○○○○대학원대학의 정원 132명뿐만 아니라 통합 전 청구인의 ○○○○대학원의 학생정원도 적법하게 확보된 △△캠퍼스에서 교육받을 수 있다고 주장하므로 이에 대해 살펴본다. 우선 기존의 ○○학원의 ○○○○대학원의 정원 132명은 당시 수도권정비법령의 규제의 예외에 해당하는 대학원대학의 정원에 해당하였고 이미 적법하게 과밀억제구역 내에 허용된 정원이므로 이들이 합병 후에도 △△캠퍼스에서 교육을 받는 것은 수도권에 과도하게 집중된 인구 및 산업의 적정배치를 유도하려는 「수도권정비계획법」의 취지상 문제가 없어 보인다. 그러나 청구인의 ○○○○대학원의 학생들이 합병 후 △△캠퍼스에서 수업을 받는 문제에 관해 살펴보면, 합병 전 ○○학원의 △△캠퍼스는 대학원대학의 물적 시설이었으나, 이 사건 합병으로 인하여 ○○학원의 대학원대학은 폐지되고 청구인의 특수대학원인 ○○○○대학원에 흡수되어 그대로 인수됨으로써 △△캠퍼스는 대학에 둔 대학원의 물적 시설로 법적 성격이 바뀌었다고 할 것이므로 청구인의 ○○○○대학원 학생들이 △△캠퍼스에서 수업을 받는 것을 대학원대학의 입학정원의 증원이라고 할 수 없고, 대학에 둔 대학원의 입학정원이 과밀억제구역 내에서 증원된 것에 해당한다 할 것이다. 그리고 청구인의 ○○○○대학원의 증원이 「수도권정비계획법」 제7조제2항의 따른 국민경제의 발전과 공공복리의 증진을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에 해당한다고 보기도 어려우므로, ○○○○대학원의 정원 중 132명을 제외한 정원이 △△캠퍼스에서 수업을 받는 것은 「수도권정비계획법」 제7조제1항에 위반된다 할 것이다.라. 5개 특수대학원(사회복지대학원·교육대학원·상담대학원·정보기술대학원·목회대학원)의 △△캠퍼스에서의 운영이 학생정원 변경에 해당하는지 여부(「고등교육법」 제4조제3항 위반여부)1) 청구인이 2001년 9월경 ○○캠퍼스에 있던 사회복지대학원, 교육대학원, 상담대학원, 정보기술대학원, 목회대학원 등 5개 특수대학원의 정원을 감소시킨 후 △△캠퍼스의 정원에 포함시킨 것은 대학원의 위치변경이 아니라 학칙 변경을 통한 학생정원의 변경에 불과하여 고등교육법상의 인가대상이 아니라고 주장하므로 이에 대해 살펴본다.2) 청구인은 정관을 변경하여 5개 특수대학원의 정원을 ○○캠퍼스에서는 없애고 △△캠퍼스에 존재하게 하여 운영하고 있는바, 이는 형식상으로는 캠퍼스간의 정원조정에 속할지 모르나 실질적으로는 ○○캠퍼스를 없애고 △△캠퍼스로 이전한 것에 해당하여 대학원의 위치변경을 우회적으로 행한 것으로서 탈법적인 위치변경이라 할 것이다. 만약 이러한 행위를 합법적인 것으로 허용한다면 비수도권지역 대학에서 수도권지역 대학과의 합병을 통해 수도권지역 내에 캠퍼스를 마련하고 비수도권지역에 할당된 정원을 감소시키거나 아예 없앤 후 수도권지역 캠퍼스의 정원을 최대한 늘린다 하더라도 이는 고등교육법령상 인가의 대상이 되는 위치변경이 아니라 정원조정에 불과하여 대학이 학칙 등으로 자율적으로 결정할 부분이라는 결론에 이르게 되어 부당하다. 한편 청구인은 이와 관련하여 △△캠퍼스 대학원 입학정원 812명 중 합병 전의 ○○○○대학원 입학정원 132명을 이전명령에서 제외하여 합병에 의한 청구인의 △△캠퍼스 보유를 인정하면서, 나머지 680명의 입학정원을 인정하지 않는 것은 논리적 모순이라고 주장하나, 당초에 합법적으로 △△캠퍼스에서의 운영을 인정받은 정원과 그렇지 아니한 정원을 달리 취급한다 하여 모순될 것은 없다 할 것이므로 이에 대한 청구인의 주장을 받아들일 수 없다.마. 청구인의 7개 대학원(○○○전문대학원·○○○○대학원·사회복지대학원·교육대학원·상담대학원·정보기술대학원·목회대학원)을 △△에서 운영하는 것이 구 「도시계획법」 제36조제1항에 위반되는지 여부구 「도시계획법」 제36조제1항에 따르면, 도시계획구역 안에 도시기반시설을 설치하고자 하는 때에는 미리 도시계획으로 결정하여야 한다. 청구인은 「도시계획시설의 결정, 구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제88조제3호에 따르면, 대학원대학은 도시기반시설에서 제외되므로, 구 「도시계획법」 제36조제1항의 도시계획결정을 받을 필요가 없다고 주장하나, 위에서 살펴본 바와 같이 청구인의 △△캠퍼스의 법적 성격이 합병 후 대학원의 캠퍼스에서 대학의 캠퍼스로 바뀌었으므로 위 주장을 받아들일 수 없고, 청구인의 위 7개 대학원은 도시계획시설로 결정되지 않은 교사와 교지를 사용하고 있는 사실은 분명하므로 이는 구 「도시계획법」 제36조제1항에 위반된다 할 것이다.바. 신뢰보호 및 비례의 원칙 위반 여부1) 청구인의 7개 대학원의 △△캠퍼스로의 이전은 위에서 본 바와 같이 「수도권정비계획법령」, 구 「도시계획법」, 「고등교육법」등에 위반되나, 피청구인의 이 사건 처분이 신뢰보호 및 비례의 원칙에 위반되는 지에 대하여 살펴본다. 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 할 것이다.2) 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 청구인의 ○○○전문대학원(구 ○○전문대학원)의 위치를 △△로 이전하는 것을 인가하였고, 5개 대학원의 이전에 대한 청구인의 이의신청을 받아들여 복귀명령을 해제하였는바, 이는 행정청의 공적인 견해표명으로 볼 수 있고, 청구인은 이러한 피청구인의 견해표명에 따라 청구인의 대학원 과정의 △△에서의 존속을 신뢰하게 되었다 할 것이고, 이러한 청구인의 신뢰에 귀책사유가 있다고 보기는 어렵다는 점, 또 피청구인이 복귀명령 해제시 △△캠퍼스의 교사를 100% 확보할 것으로 조건으로 붙였는바 청구인은 이에 따라 교사와 교지를 신축, 매입, 합병 등의 방법으로 확보하였는데 청구인이 대학원을 이전하게 되면 교사 및 교지 확보를 위해 투자한 비용의 상당한 손해가 발생하는 점, 청구인의 대학원 재학생들은 대부분이 △△시와 인천광역시 및 경기도에 거주하는 직장인[(2007. 4. 1. 기준으로 총 재적생 2,397명 중 89.1%(2,136명)가 수도권에 거주하고 있으며, 그 중 86.7%(1,852)가 직장인에 해당함)]으로 ○○까지의 통학이 어렵기 때문에 교육권에 대한 침해가 발생할 것으로 예상되는 점, 이 사건 처분의 취지는 도시계획을 통한 공공복리의 증진과 수도권으로의 집중을 방지하여 국토의 균형 있는 발전을 추구하는 공익실현을 위한 것으로 보아야 하는데, 청구인 대학원 재학생들의 거주지와 직장 등을 볼 때 수도권으로의 인구나 시설 집중 효과가 크다고 볼 수는 없는 점, 청구인이 현실적으로 2000년 이후 7년 동안 계속해서 △△시에서 대학원을 운영하고 있는 점 등을 고려할 때 이 사건 처분으로 인하여 확보되는 공익이 청구인이 입게 되는 불이익보다 크다고 단정할 수 없을 것이다. 따라서 위 7개 대학원에 대한 피청구인의 이 사건 처분은 비례의 원칙 및 신뢰보호의 원칙에 위반되는 처분이라 할 것이다.7. 결 론이상의 점들을 종합하면 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다고 인정되므로 취소하기로 하여 주문과 같이 재결한다.참조 조문제23조 (처분의 이유제시) ①행정청은 처분을 하는 때에는 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이류를 제시하여야 한다.1. 신청내용을 모두 그대로 인정하는 처분의 경우2. 단순·반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우3. 긴급을 요하는 경우제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.3. "인구집중유발시설"이라 함은 학교·공장·공공청사·업무용 건축물·판매용 건축물·연수시설 기타 인구집중을 유발하는 시설로서 대통령령이 정하는 종류 및 규모이상의 시설을 말한다.제6조 (권역의 구분 및 지정) ①수도권안에서의 인구 및 산업의 적정배치를 위하여 수도권을 다음과 같이 구분한다.1. 과밀억제권역 : 인구 및 산업이 과도하게 집중되어 있거나 집중될 우려가 있어 그 이전 또는 정비가 필요한 지역② 과밀억제권역·성장관리권역 및 자연보전권역의 범위는 대통령령으로 정한다.제7조 (과밀억제권역안에서의 행위제한) ①관계행정기관의 장은 과밀억제권역안에서 다음 각호의 행위나 이의 허가·인가·승인 또는 협의등(이하 "허가등"이라 한다)을 하여서는 아니된다.1. 대통령령이 정하는 학교·공공청사·연수시설 기타 인구집중유발시설의 신설 증설(용도변경을 포함하며, 학교의 증설은 입학정원의 증원을 말한다. 이하 같다)②관계행정기관의 장은 국민경제의 발전과 공공복리의 증진을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 다음 각호의 행위나 이의 허가등을 할 수 있다.1. 대통령령이 정하는 학교·공공청사의 신설·증설제18조 (총량규제) ①건설교통부장관은 공장·학교 기타 대통령이 정하는 인구집중유발시설이 수도권에 과도하게 집중되지 아니하도록 하기 위하여 그 신설·증설의 총허용량을 정하여 이를 초과하는 신설·증설을 제한할 수 있다.②공장에 대한 제1항의 총량규제의 내용 및 방법은 대통령령이 정하는 바에 따라 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 결정하며, 건설교통부장관은 이를 고시하여야 한다.③학교 기타 대통령령이 정하는 인구집중유발시설에 대한 제1항의 총량규제의 내용은 대통령령으로 정한다.④관계행정기관의 장은 인구집중유발시설의 신설·증설에 대하여 제2항 및 제3항의 규정에 의한 총량규제의 내용과 다르게 허가등을 하여서는 아니된다.구 (2002. 7. 24. 대통령령 제17683호로 개정되기 이전의 것)제3조 (인구집중유발시설의 종류등) 법 제2조제3호의 규정에 의한 인구집중유발시설은 다음 각호의 1에 해당하는 시설을 말한다.1. 고등교육법 제2조의 규정에 의한 학교로서 대학·산업대학·교육대학 또는 전문대학(이에 준하는 각종학교를 각각 포함하되, 대학원대학을 제외한다. 이하 같다)제9조 (권역의 범위) 법 제6조의 규정에 의한 과밀억제권역·성장관리권역 및 자연보전권역의 범위는 별표 1과 같다.→ 별표 1에 따르면, 서울특별시는 과밀억제권역에 해당됨.제10조 (과밀억제권역안에서의 행위제한) 법 제7조제1항제1호에서 "대통령령이 정하는 학교·공공청사·연수시설 기타 인구집중유발시설"이라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 것을 말한다.1. 제3조제1호에 해당하는 학교(이하 "학교"라 한다)제11조(과밀억제권역 안에서의 행위제한의 완화) 관계행정기관의 장은 법 제7조제2항에 따라 과밀억제권역 안에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위나 이의 허가·인가·승인 또는 협의등(이하 “허가등”이라 한다)을 할 수 있다.1. 학교의 경우가. 제24조 규정에 의한 총량규제의 내용에 적합한 범위안에서의 산업대학·전문대학 또는 대학원대학의 증설. 다만, 산업대학과 전문대학의 경우에는 서울특별시외의 지역에서의 신설에 한한다.나. 제24조 규정에 의한 총량규제의 내용에 적합한 범위안에서의 학교의 입학정원의 증원.다. 과밀억제권역 안에서의 학교의 이전(서울특별시 안으로 이전하는 경우를 제외한다). 다만, 대학 또는 교육대학을 이전하는 경우에는 교육여건의 개선 등 교육정책상 부득이하거나 도시 안의 지역균형발전을 위하여 수도권정비위원회의 심의를 거친 것에 한한다.제24조(학교에 대한 총량규제) 법 제18조제3항의 규정에 의한 학교에 대한 총량규제의 내용은 다음 각호와 같다.1. 대학 및 교육대학의 입학정원의 증원 및 입학정원이 50인 이내인 대학(컴퓨터·통신·디자인·영상·신소재·생명공학 등 첨단전문분야의 대학으로서 교육인적자원부장관이 정하여 고시하는 대학의 경우에는 입학정원이 100인 이내인 대학)의 신설의 허용여부와 그 총증가수는 건설교통부장관이 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 정한다.2. 산업대학·전문대학의 입학정원의 총증가수는 전년도 전국의 총증가수의 100분의 20을 초과할 수 없다. 다만, 건설교통부장관이 국민경제의 발전을 위하여 부득이하다고 인정하여 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 따로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.구 (2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 이전의 것)제3조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.6. "도시기반시설"이라 함은 도시계획으로 결정하여 설치할 수 있는 다음 각목의 시설로서 대통령령이 정하는 시설을 말한다.라. 학교·운동장·공공청사·문화시설 등 공공·문화시설제36조 (도시계획시설의 설치·관리) ①도시계획구역안의 지상·수상·공중·수중 및 지하에 도시기반시설을 설치하고자 하는 때에는 그 시설의 종류·명칭·위치·규모 등을 미리 도시계획으로 결정하여야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 도시기반시설은 그러하지 아니하다.③도시계획시설의 결정·구조 및 설치의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 건설교통부령으로 정한다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그 법률에 의한다.제92조 (법률 등의 위반자에 대한 감독처분) ①건설교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 다음 각호의 1에 해당하는 자에 대하여 이 법에 의한 허가·인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물의 개축 또는 이전 기타 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다.1. 이 법 또는 이 법에 의한 명령이나 처분에 위반한 자2. 부정한 방법으로 이 법에 의한 허가·인가 등을 받은 자구 (2002. 12. 26. 대통령령 제17816호로 폐지되기 이전의 것)제32조 (도시계획시설의 설치·관리) ①법 제36조제1항 단서에서 "대통령령이 정하는 도시기반시설"이라 함은 다음 각호의 시설을 말한다.1. 자동차 및 건설기계검사시설, 자동차 및 건설기계운전학원, 관망탑, 공공공지, 방송·통신시설, 시장, 열공급설비, 공공청사, 문화시설, 도서관, 연구시설, 사회복지시설, 공공직업훈련시설, 청소년수련시설, 저수지, 방화설비, 방풍설비, 방수설비, 사방설비, 방조설비, 장례식장, 종합의료시설, 폐차장2. 도시공원법의 규정에 의하여 점용허가대상이 되는 공원안의 도시기반시설3. 기타 건설교통부령이 정하는 시설구 (2002. 12. 31 건설교통부령 345호로 폐지되기 이전의 것)제6조 (도시계획으로 결정하여 설치하지 아니하여도 되는 시설) 영 제32조제1항제3호에서 "기타 건설교통부령이 정하는 시설"이라 함은 다음 각호의 시설을 말한다.1. 주차장중 특별시장·광역시장·시장 또는 군수외의 자가 설치하는 주차장2. 여객자동차터미널중 전세버스운송사업용 여객자동차터미널3. 광장중 건축물부설광장4. 전기공급설비(발전소·변전소 및 고압선을 제외한다)5. 가스공급설비중 액화석유가스의안전및사업관리법 제3조제1항의 규정에 의하여 액화석유가스충전사업의 허가를 받은 자가 설치하는 액화석유가스충전시설과 도시가스사업법 제3조의 규정에 의하여 도시가스사업의 허가를 받은 자가 설치하는 동법 제2조제5호의 규정에 의한 가스공급시설6. 유류저장및송유시설중 소방법 제16조의 규정에 의한 제조소등의 설치허가를 받은 자가 소방법시행령 별표 3의 규정에 의한 인화성 액체중 유류를 저장하기 위하여 설치하는 유류저장시설7. 학교중 초·중등교육법 제2조제1호의 규정에 의한 유치원 및 특수교육진흥법 제2조제3호의 규정에 의한 특수학교8. 운동장(국제경기종목으로 채택된 운동종목의 각종 운동장에 한한다)중 공공의 용에 공하기 위하여 설치하는 운동장9. 도축장중 대지면적이 500제곱미터 미만인 도축장제88조 (학교) 이 절에서 “학교”라 함은 다음 각호의 시설을 말한다.1. 초·중등교육법 제2조의 규정에 의한 학교2. 고등교육법 제2조제1호 내지 제5호의 규정에 의한 학교. 다만, 동법 제30조의 규정에 의한 대학원대학을 제외한다.제2조 (학교의 종류) 고등교육을 실시하기 위하여 다음 각호의 학교를 둔다.1. 대학제4조 (학교의 설립등) ①학교를 설립하고자 하는 자는 시설·설비 등 대통령령이 정하는 시설을 설립기준을 갖추어야 한다.②국가외의 자가 학교를 설립하고자 하는 경우에는 교육인적자원부장관의 인가를 받아야 한다.③공·사립학교의 설립·경영자는 학교를 폐지하거나 대통령령이 정하는 중요사항을· 변경하고자 하는 경우에는 교육인적자원부장관의 인가를 받아야 한다.제29조 (대학원) ①대학(산업대학·교육대학 및 방송·통신대학을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)에 대학원을 둘 수 있다.②대학원에 학위과정외에 필요에 따라 학위를 수여하지 아니하는 연구과정을 둘 수 있다.③대학에 두는 학위과정, 연구과정 및 그 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.제30조 (대학원대학) 특정한 분야의 전문인력을 양성하기 위하여 필요한 경우에는 제29조제1항의 규정에 불구하고 대학원만을 두는 대학(이하 "대학원대학"이라 한다)을 설립할 수 있다.제60조 (시정 또는 병경명령) ①교육인적자원부장관은 학교가 시설·설비·수업 및 학사 기타사항에 관하여 교육관계법령 또는 이에 의한 명령이나 학칙을 위반한 경우에는 기간을 정하여 학교의 설립·경영자 또는 학교의 장에게 그 시정 또는 변경을 명할 수 있다.제62조 (학교등의 폐쇄) ①교육인적자원부장관은 학교가 다음 각호의 1에 해당하여 정상적인 학사운영이 불가능한 경우에는 당해 학교의 학교법인에 대하여 학교의 폐쇄를 명할 수 있다.1. 학교의 장 또는 설립·경영자가 고의 또는 중과실로 이 법 또는 이 법에 의한 명령을 위반한 경우2. 학교의 장 또는 설립·경영자가 이 법 또는 기타 교육관계법령에 의한 교육인적자원부장관의 명령을 수회에 걸쳐 위반한 경우②교육인적자원부장관은 제4조제2항의 규정에 의한 학교설립인가 또는 제24조의 규정에 의한 분교설치인가를 받지 아니하고 학교의 명칭을 사용하거나 학생을 모집하여 시설을 사실상 학교의 형태로 운영하는 자에 대하여 그 시설의 폐쇄를 명할 수 있다.제2조 (학교설립 등) ①「고등교육법」(이하 "법"이라 한다) 제4조제1항의 규정에 의하여 학교를 설립하고자 하는 자가 갖추어야 하는 시설·설비 등 학교의 설립기준에 관한 사항은 따로 대통령령으로 정한다.②법 제4조제2항의 규정에 의하여 학교의 설립인가를 받고자 하는 자는 다음 각호의 사항이 기재된 서류를 갖추어 교육인적자원부장관에게 신청하여야 한다.1. 목적2. 명칭3. 위치4. 학칙5. 학교헌장6. 향후 4년간 재정운영계획서7. 실험실습설비 등 내부시설8. 교지·실습지의 지적도와 교사의 평면도9. 개교예정일10. 부설학교를 두는 때에는 그 계획서11. 사립학교의 경우에는 학교법인의 정관과 등기 및 출연금에 관한 서류③법 제4조제3항의 규정에 의하여 학교의 폐지인가를 받고자 하는 자는 다음 각호의 사항이 기재된 서류를 갖추어 교육인적자원부장관에게 신청하여야 한다.1. 폐지사유2. 폐지연월일3. 학생 및 학적부의 처리방법④법 제4조제3항에서 "대통령령이 정하는 중요사항"이라 함은 학교의 설립·경영자와 제2항제1호 내지 제3호 및 제10호의 사항을 말한다.⑤법 제4조제3항의 규정에 의하여 변경인가를 받고자 하는 자는 다음 각호의 사항이 기재된 서류를 갖추어 교육인적자원부장관에게 신청하여야 한다.1. 변경사유2. 변경내용3. 변경연월일제21조 (대학원의 종류) ①법 제29조제3항의 규정에 의한 대학원의 종류는 그 주된 교육목적에 따라 다음 각호와 같이 구분한다.1. 일반대학원 : 학문의 기초인론과 고도의 학술연구를 주된 교육목적으로 하는 대학원2. 전문대학원 : 전문직업분야 인력의 양성에 필요한 실천적 이론의 적용과 연구개발을 주된 목적으로 하는 대학원3. 특수대학원 : 직업인 또는 일반성인을 위한 계속교육을 주된 교육목적으로 하는 대학원제4조 (대학설립인가 신청) ①「고등교육법」 제4조제2항의 규정에 의하여 대학설립의 인가를 신청하고자 하는 자는 동법시행령 제2조제2항의 규정에 의한 대학설립인가신청서에 영 제2조제1항 각호의 기준에 대한 이행상황보고서를 첨부하여 대학설립계획서에서 정한 개교예정일 12월전까지 교육인적자원부장관에게 제출하여야 한다.②대학설립의 인가를 신청하고자 하는 자가 제1항의 기한내에 대학설립인가신청서를 제출할 수 없는 경우에는 그 사유를 증빙할 수 있는 자료를 첨부하여 그 기한내에 대학설립인가 연기신청서를 제출하여야 한다. 이 경우 대학설립인가신청서의 제출을 연기할 수 있는 기간은 3년을 초과하지 못한다.제5조 (심의결과의 제출) 영 제3조의 규정에 의한 대학설립심사위원회는 대학설립기준의 충족여부 등에 대한 심의요청을 받은 때에는 개교예정일 9월전까지 그 심의결과를 교육인적자원부장관에게 제출하여야 한다.제7조 (대학의 위치변경인가 신청) 대학을 설립·경영하는 자는 고등교육법시행령 제2조제5항의 규정에 의하여 대학의 위치변경인가를 신청하고자 하는 경우에는 영 제4조 및 제5조의 규정에 의한 교사와 교지를 갖추어야 한다. 이 경우 교사와 교지를 갖추기 전에 대학의 위치변경계획서를 교육인적자원부장관에게 제출하여야 한다.